探究大气污染联防联控机制

　　空气质量的好坏，正以前所未有的影响力改变着我们周遭的生活。

　　尽管部分地方政府已经针对雾霾天气出台了更为严格的重污染日应急方案，以尽可能减少空气污染造成的损害，然而治标更需治本，转变发展方式、优化能源结构、实施多污染物协同控制是充分条件，针对大气污染的特点建立联防联控机制则是必要条件。

　　北京奥运会、上海世博会及广州亚运会空气质量保障的实践证明，区域联防联控机制是一种能够适应大气污染无刚性边界特点，能够将经济、科技、法律等多方面手段进行整合，并且有效的大气污染治理机制。为此，2010年国务院办公厅转发了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，明确提出2015年要建立大气污染联防联控机制。

　　目前，联防联控机制推进的情况如何?应该构建怎样的联防联控机制?如何保障联防联控机制的有效实施?

　　我会想念中国的，我会想念中国快节奏的商业生活……但是，我不会怀念的是中国的空气污染(这也是促使我们离开的第一大原因)……尽管在之前的很长时间里，在这里生活的优点远远比缺点要多，但在最近，这一天平向另一个方向倾斜了。如果纯粹为了商业的目的，我很喜欢留在这里，但是，我现在有自己的家庭，有两个小孩子，我必须为他们着想。

　　——Marc

　　老外Marc是一位荷兰籍企业家，他在中国曾参与创办了多家公司，包括赫赫有名的土豆网。而就在最近，已经在中国奋斗了13年的他，举家迁往他国。走后，他在自己的个人网页中留下了这样一段话。

　　选择离去的Marc，正是当下人们为追求更良好的生存环境而辗转奔走的缩影，折射的却是当下中国日益严重的空气污染形势。特别是今年初爆发的大范围、长时间雾霾天气，给我国的大气污染防治工作再次敲响了警钟，大气污染治理已刻不容缓。

　　联防联控的核心是“五个统一”

　　统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的“五个统一”是联防联控机制的核心。由于法律制度不完善、行政管理条块分割、协调机制可操作性差等问题，目前大气污染联防联控实施效果并不尽如人意。

　　具体来说，中国发展到今天，按行政区控制大气污染的效果已经不明显，因此需要区域内“统一规划”。而事实上，目前我国大气污染控制的思路仍以属地管理为主流，忽略了空气的流动性和复合污染的复杂性，使区域内的统一规划没有落到实处。此外，能源消耗，特别是燃煤量没有进行区域内的统一考虑，或者说没有按照区域内的环境容量来协调确定燃煤量。

　　涉及到“统一监测”，在联防联控机制中有更深一层的含义，中国环境科学研究院副院长柴发合认为:“所谓区域的‘统一监测’是指在建立区域管理机构的基础上，突破行政边界，开展区域层面的监测工作。其主要目的有两个:一是校核各地方的监测结果，二是监测区域之间的相互影响。简言之就是要在相互影响的输送通道上设立监测点位。比如在区域的边界上，根据监测结果来评判污染防治的进程、效果以及相互间的影响程度。”而目前这一工作开展的进度还非常缓慢。

　　2012年以来，环境保护部已经开始对全国74个城市的PM2.5展开监测并实时上报，可以说，我们正在向着统一监测和监测结果统一发布的道路前进。但是区域联动的信息共享平台尚未建立，区域内雾霾预警监测体系尚不健全，无法有效地预警预报雾霾发生、发展的过程，也就无法形成区域性应对雾霾的联防联控机制。

　　而统一监管、统一评估和统一协调，由于区域内的经济发展阶段和发展水平不同，环境执法尺度、准入条件不统一，再加上没有统一的区域联防联控的领导机构，目前想要达到统一还存在困难。

　　联防联控不仅是一个概念

　　在我们为这项新机制勾画蓝图之前，不妨先来看看其他国家的成功经验。

　　“一谈到联防联控，我们往往会形成一个比较宏观的概念，可事实却并非如此。例如在美国，联防联控已深入到其最基层的行政管辖区内。可以说，美国的大气污染联防联控已经不是一个一般意义上的区域联防联控，它会针对环境质量改善的要求，需要在什么层面上实行联防联控，它就组织什么样的联防联控的形式和机构，但万变不离其宗，其目标就是为了改善环境质量。”在刚刚结束了对美国大气污染治理的专题访问后，柴发合发出了这样的感慨。

　　他说，如今在美国，大到州与州之间，小到州内部的郡(市)都有针对大气污染的联防联控。美国环保署(USEPA)按照《清洁空气法》修正案规定，以《国家环境空气质量标准》(NAAQS)为依据，将全美划分为“防止严重恶化”(Prevention　ofSignificant　 Deterioration)地区和未达标区。为了加强对未达标地区空气污染的控制，促使这些地区的空气质量早日达到标准，EPA先后采取了分级限期达标、排污许可证制度、机动车强制检查和保养以及“泡泡政策”等严格的控制措施。控制重点则主要集中在燃煤电厂、重点行业、燃煤设施、机动车等多个方面。但是它的一个重要的思想就是总量控制，并且是可交易的总量控制。

　　谈到我国目前正在筹备的大气污染联防联控机制建设工作，柴发合认为:“我国应该从建立‘自上而下’的‘一核多区’的机制设置、‘协同控制’的政策架构、‘共同但有区别’的监管和规划、‘多主体’的协同责任以及系统的科技支撑体系等角度出发，建立我国大气污染联防联控的监管体系，以此来全面实现区域污染联防联控的‘统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调’五个统一目标的机制。”

　　柴发合特别指出要建立“共同但有区别”的监管机制，由于我国在实行污染物总量控制政策之初没有充分考虑不同城市经济发展水平、生态环境敏感性、产业结构等因素的差异性，而采取了统一化分配的原则。在考核上仅以污染物总量削减为考核指标，忽略了对环境空气质量同步改善的评价，最终导致城市乃至区域空气质量改善与污染物总量削减未实现完全同步现象的发生。因此，他认为，“我国在制定大气污染联防联控总体规划的同时，还应结合各区域经济发展水平、环境空气质量现状和环境管理水平等要素，针对重点城市群、新兴城市群以及潜在城市群等进行分类指导和管理，重点在环境质量目标和达标时限上制定差别化的区域联防联控规划。在区域统一监管、统一执法的前提下，还应针对重点区域实施特别限值规定，实现区域的差别化监管，构建我国‘共同但有区别’的大气污染联防联控监管和规划体系。”

　　除此之外，联防联控还应该具有清晰的层级划分。“我觉得，层级可以划分为国家级——大区域级——重点区域级——地市级。”柴发合接下来对此进行了详细的阐述。

　　他指出，前两个层级主要针对涉及到全国性的环境质量问题或大区域内的环境问题进行有效调控。“比如酸雨问题。以前我们一直是做‘两控区’，这里面其实已经有了区域控制的概念，但也仅仅是把南方作为一个区域来考虑，而北方对SO2的控制仅作为点进行了考虑。现在来看，这其实并不符合解决区域污染问题的思路”。

　　“第三个层次的协调，是针对重点区域的协调。当下，我们需要重点关注我国的中东部地区”。柴发合认为，目前我国中东部地区污染已经连片，大面积范围的污染区域日益显现，这一区域以PM2.5和O3为代表的二次污染日趋严重，已成为空气质量进一步改善的主要障碍。因此，对这里的协调主要是针对PM2.5 的污染和O3的污染控制。

　　“第四个层级的协调，需要强化地级市对大气管理的协调职能”。柴发合认为，“在我国，国家级的环保部门往往从事政策制定与协调以及全国性的统一监督管理，省一级的环保部门往往充当着‘承上启下’的角色，而地市级的环保部门往往才是真正的实践部门。而从实际情况来看，真正从事环境管理实践环节的地市级环保管理部门软硬件都颇显薄弱。”

　　联防联控，我们缺乏相应的机制

　　整个大气污染联防联控机制既涉及到监管体系、科技支撑、资金投入，又涉及政策措施、协调机制、责任机制、考核机制等方方面面，可谓包罗万象。

　　面对诸多的领域与环节，我们究竟该从何入手?

　　“国无法不治，民无法不立。”建立一套完备的大气污染联防联控机制并将其落到实处，最为紧迫的是从法律制度着眼。

　　那么，在现有条件下，建立这项机制的法制基础如何?存在的问题又当如何解决?

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　　■现有的法制基础如何?

　　在我国目前的立法框架内，《环境保护法》虽然规定了地方政府对本辖区内的环境质量负责，但对于区域联防联控机制的构建却没有明确的立法规定。

　　而修订中的《大气污染防治法》虽然提及了区域联防联控机制，但并未对这一机制的具体内容做出规定。查阅《大气污染防治法》的法律条文可以得知，自 1987年这部法律颁布以来，我国大气污染单因子监管以及行政条块化监管模式一直延续至今，或许可以说，正是这部法律中区域性大气污染责任主体的缺失，直接导致了我国在区域性大气污染方面出现了“少有监管、缺乏措施、无责任人”的状态。

　　正如中国政法大学法学教授、环境资源法研究所所长王灿发所指出的，正是基于立法缺乏对联防联控的详细规定，目前大气污染联防联控机制仍然处于条块分割的状况，还未能形成一个有效的运转机制，所以一系列联防联控的具体措施还难以实行。同时，他也指出，“原来我们制定的三同时制度、环境影响评价制度、征收排污费制度，其针对性并非区域间的大气污染问题，所以很难借助这些环境管理制度来解决区域间大气污染的问题。所以接下来，《环境保护法》以及《大气污染防治法》在修改时，还需要在这方面加以规定。”

　　■如何完善相关法律?

　　对于如何完善现有立法，王灿发认为:“《大气污染防治法》在修改时应该明确跨行政区的大气污染防治，规定不同区域应该根据地域的不同情况采取共同的措施。同时，在《大气污染防治法》提供相应立法根据的前提下，应该出台相应的实施细则”。他认为，国务院还需再制定有关大气污染联防联控的管理办法或条例，这样可操作性才强。

　　中国人民大学法学院副教授、法学博士竺效也认为《大气污染防治法》必须做出相应调整。他提出，首先，区域联防

　　联控制度的适用范围不应仅限于国家划定的大气污染防治重点区域，而应广泛适用于任何因大气污染自然特性而形成的跨县级以上行政辖区的区域。“国家层面可以由国务院委托环境行政主管部门协调各相关的省(区、市)，通过签订区域大气污染联防联控协议，建立协调机构和机制，但也应明确规定省级人民政府也须在其辖区内协调建立类似的跨县级行政区域的联防联控机制，并适时调整、补充。”

　　“其次，大气污染区域联防联控机制是一项系统工程，除常规性的监管措施外，还应协调建立污染防治的统一规划、联合监测、信息共享和公开、联合预警、联合应急响应等具体机制。”竺效说，2010年《大气污染防治法》(修订草案送审稿)在区域联合预警和联合应急响应机制上存在缺位，未能针对灰霾等严重大气污染的预警和响应机制作出规定。

　　竺效认为，就此内容可以做出如下补充规定:如遇大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况，县级以上人民政府应当及时启动预警预案，及时发布大气污染公告，采取责令排污单位停产或部分停产、部分机动车停驶、临时降低供暖温度等强制性应急响应措施。签订区域大气污染联防联控协议的县级以上人民政府，应及时召集区域大气污染应急响应协调机构，根据国家有关大气污染区域联防联控机制的规定和区域大气污染联防联控协议的约定，适时启动跨行政区域的应急预警和响应措施。

　　■修法需要时间，当下怎么办?

　　一项法律的修订并非能在短时间内完成，在当前大气污染形式严峻，需要进行联合防治的情况下，我们应作何选择呢?

　　受北京奥运会期间大气治理成功经验的启发，有人提出大气污染防治区域综合协调监管机制可以通过相关地方政府联合发布地方政府规章的方式来实现，甚至可以探索各相关地方人大分别制定立法目的、内容相协调的地方立法的方式。

　　但竺效却有着不同的看法:“缺少全国性立法，地方立法的作用将十分有限”。他以北京市为例，“例如，2013年1月公开征求意见的《北京市大气污染防治条例(草案送审稿)》在其第一章‘总则’第十一条设计了‘联防联控’制度，但仅原则规定了‘根据国家有关区域大气污染联防联控规划，市人民政府应当积极与相关省市推动区域联防联控工作，建立相关区域合作制度’，由于没有明确规定刚性的‘抓手’性措施，也就无法根据条例规定来明确，类似遭遇灰霾严重污染时，周边跨行政区域政府须采取临时性应急停产、停驶这样的措施。”

　　而王灿发则认为:“现阶段，我们可以先通过出台规范性文件，对大气污染区域联防联控进行实践，积累经验以后再规定到法律当中去。最好的办法是由国务院办公厅专门出台有关大气污染区域性联防联控的办法或条例，这样法律效力会比较高，不然，仅仅依靠环境保护部一个部门，难以协调各个省(市、区)的大气污染防治工作。”