生态红线可应用于管理领域

　　江苏省南京市人大常委会不久前通过了《关于加强生态红线区域保护的决定》，通过地方立法的形式，明确了生态功能区的法律地位。

　　生态红线是指对于维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义、必须实行严格保护的国土生态空间。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要划定生态保护红线。明确生态保护红线，可以划出禁止与许可的界限，明确监管与放开的对象，是解决有限的环境管理资源难以应对无限的监管内容的根本措施，也是环境管理回归到与实际运行相协调、相对应的根本途径。

　　目前，各方对生态红线具体内涵的看法不一，而这种模糊的认识，也给地方的具体落实工作带来困难。面对当前严峻而复杂的环境形势，笔者认为，生态红线这一概念可以应用于更广泛的环境管理领域。

　　首先，按照环境主体功能，划定区域开发红线。

　　人类对环境的功能需求是不同的，在开发利用环境的过程中，对环境所造成的影响和损害也是不同的。因此，要把人类生产、生活活动对环境的影响限制在满足不同需要的环境功能许可之内，才能实现健康、稳定、可持续发展。

　　环境主体功能应根据自然禀赋及社会对这一区域自然生态、经济发展、生活居住、人文活动等对环境的要求来划定。例如，某些区域以保护生物多样性的自然生态功能为主，某些区域以人居环境为主，某些区域以保护历史文物、人文遗迹、自然遗迹为主，此外还有矿产开发、工业聚集区的主体环境功能等。

　　环境主体功能确定后，要对其所涉及的区域范围划定界限，这是环境主体功能的地域保护红线。同时，还要对开发利用行为划定界限，这个界限以不损害其主体功能、不触碰其环境敏感性为界。这就是区域环境开发利用的红线。

　　其次，按照区域环境容量，划定排污总量控制红线。

　　环境有一定的自净能力和恢复能力，不同区域的环境主体功能对污染物的可接纳、可承受能力也是不同的。因此，要确定环境主体功能区域可接纳的环境容量，这个环境容量就是生态保护红线。在实际情况中，因空气和水体的流动变化，区域的环境容量可能在大环境面前失去作用，如大风或静风天气，或河流因洪水、干旱导致的流量变化等。这其实是环境容量变化的问题，可根据变化，合理、及时地调整环境容量的测算值，进行精细的排放量控制管理。如对某一城市区域可测算出连续几天静风天气的环境容量，然后根据这个容量确定排污许可量。

　　第三，建立环境资源供给及环境承载力合理配置机制，划定可利用红线。

　　环境资源包括矿产资源、林木资源、水资源、土地资源，也包括空气、河流水体、土壤消纳净化污染物功能。这些环境资源是有限的，如果不合理利用，就会枯竭。因此，要将这些环境资源要素，按照可再生、可恢复、可接替的原则进行划定，兼顾眼前与长远，统筹配置。

　　可再生是对森林资源、水利资源、草原资源等可再生资源，在不破坏其再生能力的前提下，合理安排采伐、利用，从而实现永续利用。可恢复是对水体、空气、土壤排放的污染物，要控制在其自净能力内，不可使其丧失环境功能。可接替是对于不可再生的资源，如煤炭、石油、天然气及各类矿藏等，要控制盲目无序开采，控制开采规模，不可透支、超支、难以接续，也不可超过环境的承载能力。如煤矿开采形成的地下水漏斗，造成水位下降，要控制在降水补给不影响水环境的良性循环范围内。

　　对这些资源，要运用公共权力实行统筹安排下的市场配置。政府要根据自然环境资源的规模和范围，按可再生、可恢复、可接替的原则，实行由国家到各级地方政府统筹安排开发利用的管理机制。这种统筹安排不能只顾微观而不见宏观，眼睛只盯在具体项目审批上，以致出现私占资源、官商勾结的腐败案件。在这种宏观统筹的安排下，环境要素要按市场规律配置，而不是一杆子统筹到底。

　　第四，依据对环境资源的影响、损害程度，划定实施控制与补偿红线。

　　补偿红线是划定对环境影响达到什么程度就要实行多少补偿的界限。人类的生产、生活活动必然要对环境资源产生影响，其影响程度有大有小，有些环境可承受，有些已对环境造成损害。

　　为了保护环境，就要对那些造成环境损害的行为进行限制，要根据各种环境要素的特点，划定资源环境损害到什么程度就实行多少赔偿的红线。例如，对自然保护区、重点生态功能保护区，要划定禁止狩猎、采矿、限制旅游等行为的红线；对饮用水水源地保护区，要划定禁止排放污染物和其他影响行为的红线。

　　第五，按照对环境的影响与资源消耗程度，划分产业政策红线。

　　应建立以资源环境损耗为评价基础的产业评价体系。这个评价体系是以产业的社会贡献与环境资源的损耗量比较而得出的。社会贡献指企业创造的社会价值，如上缴税收、安排就业、资源环境保护及其他公益事业的贡献等。环境资源损耗是指生产过程中的资源消耗以及环境污染、生态破坏的环境综合损耗。将两者进行比较，得出企业分类指数，对那些指数小的产业划出红线，进行禁止或限制。