食药监总局统管食品生产和流通

　　作为本届两会大部制改革的重头戏，新成立的国家食品药品监督管理总局(下文简称“国家食药监总局”)自从3月22日挂牌那一天起，就吸引了公众关注的目光。

　　虽然目前国家食药监总局的具体职能划分尚未公开，但相关的职能部门的机构和职责调整已经浮出水面。据《中国经营报》记者了解的信息，国家质量监督检验检疫总局下属食品生产监管司和国家工商行政管理总局下属食品流通监督管理司，已经确定会整体并入国家食药监总局，在现有的分工中，前者管理食品生产环节，后者则是管理食品在市场上的流通环节(不包括商务部管理部分)。

　　与此前流传的食品安全“一条链”管理的消息有出入的是，新成立的国家食药监总局并没有实现所谓的“无缝”监管，只是将统一生产和流通环节(不包括商务部管理部分)，将原先过于分散的监管主体进行了部分合并，并未涉及标准制定、进出口监管、特殊商品许可等部分。

　　两部门划入

　　根据本次两会批准的政府机构改革方案，新成立的国家食药监总局合并了国家食品安全办公室、国家食品药品监督管理局、国家质检总局和国家工商总局四个部门对食品的管理职能，以促进对食品产业链进行“一条链”无缝式管理。

　　国务院副总理马凯在本次人大上所做的“关于国务院机构改革方案说明”(以下简称“说明”)中指出，将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食药监总局承担。国家食药监总局主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。

　　随着原国家食品安全办公室主任张勇被任命为国家食药监总局局长，该局也脱离了卫生部(现为国家卫生和计划生育委员会)的管理，由一个副部级部门变为正部级国务院直属机构。

　　据了解，在职能整合方面，国家工商总局涉及食品问题的主要是一个司，即食品流通监督管理司，而在国家质检总局，涉及食品监管的则是多个司，其中包括食品生产监管司、进出口食品安全局、动植物检疫监管司等。

　　不过，此次国家质检总局并非所有涉及食品监管的司都并入国家食药监总局。“本次调整，国家工商总局的食品流通监督管理司肯定并入国家食药监总局，而质检这块，只有食品生产监管司。”一位知情人士透露。

　　“一条链”打折

　　“可以梳理一下食品从生产开始到端上餐桌的链条，看看有多少个环节，国家食药监总局又能怎样无缝式管理。”国家公众营养改善项目主任于小东表示，“这很难分析，因为牵扯的部委太多，管理太混乱。”

　　假设猪肉类食品，其生产到被食用的整个链条大致这样：饲养场养殖，归农业部管理，其中很重要的一项是监管饲料;猪被送入屠宰场屠宰，屠宰的阶段原来划归商务部市场秩序司管理。

　　此时路径可以分为两条，如果屠宰后直接上餐桌，那么对餐馆的管理属于卫生部。如果猪肉不是上餐桌，而是进入食品加工企业(比如双汇、雨润等)加工，那么加工生产的过程属于国家质检总局食品生产监管司管理。猪肉被加工成食品，从食品厂运送到各个批发商、超市，从运送的那一刻起，就纳入商务部管理，即商务部管理食品的流通环节。

　　如果食品来自国外，还需要通过海关，那么需要通过国家质检总局下属进出口食品安全局和动植物检疫监管司的检查。

　　除此之外，食品产业链上还有负责重要食品价格的发改委，负责产业规划的工信部，粮食局负责粮食、环保部负责环保等。还有负责制定食品安全标准，拟定相关规范的国家卫生和计划生育委员会的食品安全和卫生监督局。

　　“国内没有几个人能真正搞清到底整个食品产业链上哪个环节是怎么管理的，整合是必须的。”一位业内人士这样感叹。上一届政府开始成立了国家食品安全委员会，除了李克强、回良玉、王岐山三位当时的副总理外，还包括7位正部长、8位副部长，涉及发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、环境保护部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、国家质检总局、国家食品药品监督管理局、粮食局、财政部等。

　　这位人士表示，除了原国家食品药品监督局管理食品安全的功能以外，对食品的管理主要散布在工商总局、质检总局、商务部和原卫生部四个地方，两会前有预测认为，这四个部门对食品的监管都会集中到国家食药监总局。

　　不过从目前的改革政策看，国家工商总局对食品的监管已经全部划分到国家食药监总局，国家质检总局的部分功能(生产监管)划分到国家食药监总局，商务部的部分涉及食品产业的部门有调整，卫生部的没有动。

　　这位人士表示，根据本届人大上马凯副总理所做的“说明”，“商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部”，这表明在食品产业链条上，将来主要有两个监管主角：国家食药监总局和农业部。

　　按照目前的政府职责划分，原来猪肉生产的链条大致缩短成这样：生猪饲养一直到屠宰(含屠宰)，都归农业部统一管理，而屠宰以后的加工、流通归国家食药监总局管理，至于直接上餐馆，则归卫生部管理。进出口食品的检验，还归国家质检总局管理。

　　后续改革

　　“新成立的国家卫生和计划生育委员会，在食品安全上的主要工作就是制定食品安全标准和进行食品安全风险评估。”中国食品科学技术协会秘书长邵薇说，“而国家食药监总局的任务是全链条监管，两者职责明晰，分工是不一样的。”

　　一位业内人士表示，所谓食品安全标准，用通俗的话说，就是食品中能添加什么、添加多少的标准，国家食药监总局接受国家质检总局的功能后，将制定食品生产标准，给企业发放“QS” (企业食品生产许可)证书等。

　　如果国家卫生和计划生育委员会与国家食药监总局的职责划分明确，那么商务部呢?

　　“商务部对食品和药品管理，主要集中在市场秩序司和市场流通司，但是目前市场秩序司管理的生猪屠宰已经划给农业部，除了拟定药品流通的规章、标准和政策外，还负责牵头流通领域食品安全行业管理及追溯体系建设工作。”这位人士说，“市场流通司还负责酒类流通相关管理，这主要是对酒类流通制定标准并对企业进行许可，这并不牵涉到酒类的安全和质量。”

　　“对食品安全机构的改革，好坏的标准就一个：看管理质量有没有提高。”于小东评价，“改革得好，管理上就不应该存在任何推诿之处，什么部门该管应该很清晰。”

　　于小东认为，机构改革的内容主要有两方面，一方面是“谁来管”。以前政府机构反映出来的情况往往是，争夺激烈的地方背后是利益，有利益的地方政府部门抢着管，没有利益、棘手的问题都往外推，谁都不愿意管。另外一方面则应该是“管哪些”。

　　“有些东西本来不应该由政府来管，完全是市场来决定。”于小东举例，国家发改委要管理食用油甚至方便面的价格，而这一问题完全应该由市场来决定。

　　管理上的低效也显示出哪些该管哪些不用管，比如保健品的审批，一个同样用VC原料做成的产品，做成片要通过审批，做成水也要重复审批，做成粉还要重复审批。

　　机构改革，缩短管理的链条，划分更为清晰的管理职责，于小东认为这是完全正确的改革方向，下一步就是希望沿着这个方向进一步深入，将其他部门食品管理方面的职能进一步细化，进一步并入国家食药监总局。