刘彦随：影响我国粮食安全的深层问题日益凸显

　　10月16日是世界粮食日。粮食安全是国家安全的基础。极端多变气候影响下的全球粮荒问题日益严重。联合国粮农组织（FAO）今年9月份发布了《世界农作物前景及粮食形势》报告，强调歉收、涨价与限制出口等正威胁全球粮食安全。占世界人口22％的中国，农业生产与粮食安全问题始终是头等大事。从我国耕地禀赋及其产粮能力来看，当前粮食生产问题还未到可怕的地步。但是，众多不安全的因素日益显现，特别是冒进的城镇化、盲目的农业结构调整、无序的农业劳动力转移过程中暴露出来的“三怕”，正成为严重影响我国粮食安全的深层问题。

　　耕地面积减少尚不可怕，怕的是好地被撂荒

　　耕地是土地的精华，粮食安全的根基。1996～2008年，我国耕地面积从19.51亿亩减至18.25亿亩，人均耕地由1.59亩降到1.39亩。2007年，温家宝总理在《政府工作报告》中首次提出“18亿亩耕地红线”，理应成为中华民族安国兴邦的“生命线”。然而，守住“红线”是保障我国粮食安全的必要条件，但不是充分条件。保障粮食安全，仅靠守住耕地还不够，关键是要管用并举，重在用好耕地。

　　在我国现有的生产力条件下，农业的比较效益低，而且土地流转市场远未发展起来，成为导致耕地资源粗放和低效利用的深层原因。面对粮价上涨而种粮收益不增时，农民宁愿买粮也不肯种地，造成耕地撂荒蔓延，复种指数持续下降。据遥感监测分析：2001～2007年，全国复种指数由162.6%降为156.4%。耕地撂荒在区域上具有从东部沿海地区向中西部地区转移的趋向。如湖北、陕西部分市县耕地撂荒率达到5%～8%，有些村镇的优质水田撂荒率高达30%。2004年以来国家出台的“一免三补”和取消农业税等一系列惠农政策，对于耕地保护及其合理利用有所促进，但导致耕地撂荒的深层问题仍未得到根本解决。

　　农业劳动力转移本不可怕，怕的是有地无人耕

　　农业劳动力流向城镇符合理性的逻辑思维，是经济社会发展的必然趋势。近年来，我国农村青壮劳动力大量外出务工，一些地区暴露出劳动力转移的盲目性、无序性。留守在家务农的多是老弱妇幼人员，造成农业主体弱化及农村劳动力短缺，正成为阻碍农业发展，特别是粮食增产技术推广、田间管理与规模经营的重要瓶颈，更难以适应大力发展现代农业、建设社会主义新农村的国家战略需求。

　　我国人多地少，农民种地通常是“一年不得闲，就是不赚钱”。因而不少农民不再“爱土惜地”，而是加入弃农经商和外出打工队伍，导致一些农村空心化。在中西部农业劳动力大量转出地区，甚至出现“有地无人耕”的局面。据对湖北、陕西典型县调查：选择长期外出打工的农民占53%，愿意种田的农民不到20%，且年龄多在50岁以上；因举家外出务工和劳动力缺乏导致闲置或粗放利用的耕地比例达47%。二代农民工是农村青壮劳动力主体，他们大都不愿种地，其子女将不会种地。因此，“有地无人耕”所暴露出来的不仅仅是耕地闲置、农业滑坡和粮食短缺的问题，还反映了深层次的农村社会问题。

　　建设占用耕地并不可怕，怕的是占地一窝蜂

　　在工业化、城市化快速发展阶段，正确处理“一要吃饭、二要建设、三要生态保护”的关系，事关土地可持续利用与国家可持续发展大局。近些年来，耕地面积快速减少及其利用的非粮化倾向明显，直接导致2003年全国粮食产量的“新低谷”。近几年来得益于国家惠农政策刺激和农业科技进步贡献，我国粮食生产实现了恢复增长直至再创新高。但应当清晰地看到，一些地方政府出于土地财政收入的利益驱使，不顾存量土地粗放利用，却热衷于征地、卖地，以地生财。各行各业“一窝蜂”式抢占耕地的行为正愈演愈烈。

　　城市化发展离不开基础设施，但基础设施建设应避免盲目扩张。当前各地存在一味追求城市化的倾向，甚至一些中小城市、小县城也搞攀比，扩城区、建园区，设施建设大手笔，不惜以牺牲耕地为代价来发展地方经济；伴随着人口的非农化，我国农村居民点用地不减反增，加上新农村建设中已暴露出“以租代征”、“建新不拆旧”等问题，使村庄建设成为侵占耕地“大户”；在一些传统粮食主产区调研中得知，农业结构调整存在片面追求优、特、新倾向，平原种树、挖塘养殖、大建农园之风十分盛行，对严格保护耕地和稳定粮食生产能力带来了巨大冲击。

　　破解深层矛盾，保障粮食安全的对策建议

　　影响我国粮食安全的“三怕”矛盾，在时空尺度上具有叠加性，因而其综合影响及危害性更大。纵观新时期我国土地管理和支农惠农政策，在保障粮食生产中长期规划与决策中尚存在一些误区，归纳为“三不”：一是保护耕地不等于保障粮食安全生产；二是农业直补不一定能够激励农民种田；三是各地种粮不如依靠国家粮食基地产粮。针对破解深层矛盾和消除认识误区，应当采取以下对策。

　　1.建立耕地保护与粮食生产的长效机制。从我国人多地少、城乡差距大的基本国情出发，不仅要从经济学规律和理论角度去评判我国耕地利用与粮食安全的战略问题，而且要一切从实际出发，从根本上解决农民不愿种地的深层问题。

　　建议充分发挥土地利用规划的调控与引导功能，加强土地用途（空间）管制；围绕“保面积、攻单产、增效益”目标，以明晰土地产权为前提，建立稳定粮食生产的政策体系，以及集约利用土地和保护基本农田的长效机制；有效整合多渠道的农业资金投入，建立耕地及基本农田保护基金，加大农田整理与中低产田改造力度，着力提升粮食综合生产能力。

　　2.健全和完善我国粮食生产补贴政策。当前按照耕地面积发放“粮食直补”的办法，忽视了耕地资源的利用环节，结果是撂荒农民也可领到政策性补贴，这不仅浪费了国家宝贵的惠农资金，而且难以起到激励种粮的效果。

　　建议国家将按耕地面积直补，改为按粮食产量直补，将农业政策鼓励改为产粮奖励；充分发挥“粮食直补”政策的导向作用，重点向产粮大县、产粮大户倾斜；根据年度收成和非农就业收入，适时浮动补贴标准，多种多产多补，让种粮者长期受益，切实保护农民利益和种粮积极性。

　　3.建立土地流转和耕地合理利用保障体系。遏制因举家外出打工或劳动力缺乏导致耕地撂荒的长久之计，就是要建立健全土地流转市场，培养职业性农民，推进土地规模经营。让撂荒地尽其用，让耕种者得其利。

　　建议国土资源部门充分利用第二次全国土地调查成果，对新垦边际土地和撂荒耕地的类型、分布及成因进行分析；研究出台按照法定程序收回撂荒耕地经营权，并促使其流转的具体办法。深入探讨务工农户放弃原地的土地承包经营权，与其享受迁入地城镇社会保障制度相挂钩的跨区域协同政策，保障农村剩余劳动力的合法权益及其有序转移。

　　4.严格基本粮田保护和重点建设国家商品粮生产基地。伴随着耕地非农化和农业结构调整，我国农业生产的区域格局已发生了显著变化，全国耕地保护和粮食生产的重点将逐步转向优势产区。

　　建议重新定位国家级商品粮基地，对大型基本粮田实行永久性保护，对商品粮基地实行产能考核与评估制度。采取类似国家评定“5A”风景名胜区的办法，来评定国家商品粮基地等级，并对不同等级实施差别化的粮食生产投入政策；财政转移支付和粮食安全基金投放，与各省（市）耕地保护和粮食生产的贡献相挂钩；中央财政支农资金应首先满足对粮食主产区及国家大型粮食生产基地的足额补贴，理顺农产品价格，根本扭转“高产穷县”局面。

　　（作者系中国科学院地理科学与资源研究所研究员）