杨卫：科研经费管理需尊重科研规律合理配置

国家自然科学基金近十年经费概况

　　没有人头费，只有设备费；年初申请，年底给钱；要求基础研究领域的科研工作者在项目开始之初，就像工程预算那样精确列出科研经费预算……近几年来，科研经费配置和管理中一些不符合科研规律的规定，备受诟病。2014年，科技体制改革亮点频出。国家自然科学基金委员会是我国基础研究经费配置的主渠道之一，最近对科研经费的使用进行了重要调整，相关政策今年起开始实施。那么，新举措都出于什么考虑，包含哪些方面？我们邀请国家自然科学基金委员会主任杨卫院士谈谈他的思考。

　　自然科学基金能用于哪些支出

　　设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、其他支出

　　新举措：经费分直接费用和间接费用两部分

　　2014年底，基金委发布了《关于2015年度国家自然科学基金项目申请与结题等有关事项的通告》，规定自2015年起，各类项目申请经费分为直接费用和间接费用两部分，《2015年度国家自然科学基金项目指南》所列资助强度为直接费用与间接费用之和。这一做法，是基金委践行科研经费管理改革的重要举措之一。

　　简单地说，直接经费是指发生在具体研发项目中的费用；间接经费是用于改善为科研活动投入的各种支撑条件的费用，如办公室、实验室、水电和相应的服务等。直接经费和间接经费是国际上一种比较通用的科研经费管理办法，其主要的依据是，研究者进行学术研究需要一定的辅助条件，用间接经费来支付这部分费用，既能让科研经费使用更加透明化，降低钻制度漏洞的可能，也可以提高学校方面的积极性。

　　美国科学基金会也使用这种方式，但设置比例与我国不同。美国科学基金会通过与各个高校进行谈判，来确定间接经费比例。一般来说，谈判学校科研水平越高，所在地区经济发展水平越高，间接经费所占比例就会相对较高，如斯坦福大学等常春藤盟校。但这里也容易出现一个问题，各个高校间接经费比例不一，而直接经费是根据科研项目本身确定的，并不因客观原因有显著差别。由此一来，一样的项目，在越有名望、当地经济水平越高的高校申请，需要的总体经费越高，因此，在申请项目时的竞争性就下降了。这也为避免名校间接经费过高提供了一个制约机制。

　　我国引入“间接经费”这个概念，最早是从科技部的一些科技专项开始的，今年科学基金正式设立这一制度。我们暂定对于500万元以下的项目，间接经费的比例设置为20%；500万元至1000万元的项目，间接经费是13%；而1000万元以上的项目是10%。这个设置比例的原则是，有了这一块间接经费，能更好地为科研人员提供服务。但项目经费越多，依托单位间接经费比例反而有所下降，因为其提供的服务并非等比例增长。需要提醒大家注意，这一部分由依托单位掌握的间接经费以后可能会成为基金委监督各单位科研经费管理的“抓手”，通过审计和评级等制度，促进各依托单位提高经费管理水平。

　　从目前反馈的意见来看，依托单位是比较欢迎的，但在科研工作者中则存在不同看法。有人十分欢迎，也有人存有疑虑。疑虑的焦点是：这样设置直接、间接经费，是否意味着在总经费不变的情况下，自己的科研经费少了？这里我们要说明的是，间接经费中有一块与绩效挂钩，学校可以对项目的主研人员在这一部分给予适当倾斜。同时，在新的管理办法中，取消了劳务费的比例限制，科研人员可据实列支，只要人员数量、工作时间和应得收入准确合理，灵活性较过去有了很大提高。未来，我们也会依据发展情况，进一步调整资助强度及经费使用规则和比例，建立信用等级等，不断完善制度。

　　新的科学基金经费管理办法更加尊重科学研究规律，有利于科研人员从事科研活动，同时也更加符合国际惯例。人始终是创新的第一要素。基金委要不断通过改革管理制度，推动创新，为科学家服务，才能成为科学家之友。

　　通过提高执行度、加强灵活性、保证公正性来解决问题

　　科研经费可谓是科技进步的“源头活水”，而科研经费管理本质上是一个科研资源配置问题。我们实行新的科学基金经费管理办法，就是为了解决科研资源配置中不合理的部分。

　　我认为，当前我国的科研经费管理存在以下需要解决的问题：

　　一是碎片化。长期以来，我国的各种科研计划针对不同的问题提出，分别由不同的部门支持与管理。各部门之间缺乏沟通协调机制，由于管理多头，各部门信息共享不够，条块分割造成资源配置碎片化，导致科研项目聚焦不够，项目多头申报。近一年来中央下发的关于科研经费管理和科研计划改革方面的相关文件，正是要着重于解决这类问题。

　　二是行政化。资源配置是国家的事权和支出责任，是国家有关科研管理部门的职责。但具体项目的评审则最好交由专业机构负责，这个机构应当是一个经过遴选由跨部门人员组成的专业评审机构，这也符合国际惯例。

　　三是过度绩效化。科研项目是要看绩效的，但不同专业的研究周期不同，因此不能简单用绩效来管理。完全由绩效来决定薪酬，是短期的行为，这在世界上许多研究型大学已经达成共识。

　　四是功利化倾向。做基础研究的主要目标是服务全人类，不能完全以利益为导向，考核指标的确定既要符合基础研究发展规律，又要对人才发展有促进作用。

　　解决以上这些问题，说起容易做起难。以我的经验看来，良好的科研经费管理制度需要以下几点：

　　一是执行度。许多科研人员曾抱怨，当年申请一个科研项目，到年底科研经费才正式拨付，而过了两年就要求出成果。科学基金的财务执行这几年做得比较好，一部分经费在项目开始前就拨付到位，项目开始就有了经费支持。

　　二是相对灵活且符合基础研究特点。科学基金的经费是专门委托给依托单位管理的，项目完成后的少量余额用于今后开展研究，受到了科研人员的好评。

　　三是公正性。对于科研项目审批要保证公平公正，通过高水平专家的综合评议和客观公正的评审程序，来保证科研经费分配的科学合理。

　　基础研究投入仍偏低

　　近年来中央对基础研究十分重视，特别是对科学基金的投入不断增加。然而，纵向来看，20多年来，我国基础研究的投入占R&D总投入的比例基本保持在4%—5%，没有大幅变化。横向对比来看，美国、英国、日本、德国等国家基础研究投入占R&D比例普遍达到了15%甚至20%的水平。

　　我国基础研究投入主要来源于中央支出。企业对基础研究重视不够，以2013年为例，当年我国R&D总投入是11800亿元，其中76%以上是企业投入，但用于基础研究的可谓凤毛麟角。而在美国、德国，也有一些私人基金会等民间资本在支持基础研究，这在我国还未出现。

　　机构对比而言，美国支持基础研究的主要机构是两个，一个是美国科学基金会，他们2014年的经费预算是76亿美元，接近500亿元人民币，而中国国家自然科学基金委员会则只有194亿元人民币。另一个机构是美国国立卫生研究院，每年的经费预算是大约300亿美元，其中一半用到基础研究，也就是150亿美元。再加上其他的支持机构，可以估算出，美国每年支持基础研究的投入约为2000亿元人民币，是我们的4倍多。而中美两国的GDP目前的差距远小于这一比值。德国有四家支持基础研究的机构，加在一起的支持规模是我国自然科学基金委的两倍，而日本也有四家支持基础研究的机构，总经费也比我国高。但这两个国家的经济体量现在不及我国。

　　一直以来，大家觉得基础研究与应用离得有些远，对于基础研究重视不足。实际上，基础研究具备几个基本性质：一是公共性。它是全人类的共同财富，涉及对于全人类的贡献。二是一体性。有些科学研究的应用与基础方面具有一体性，有理论才能有技术，反过来技术又推动科学发展，决不能割裂分开。三是基础性。基础研究是培养人才的重要途径，应用人才大多数也是通过从事基础研究培养出来的，这是源头。四是竞争性，基础研究中既有自由探索也有国家目标，以保障国家安全和经济发展。五是颠覆性。基础研究的突破有可能颠覆一项技术的发展进程。因此，随着社会经济发展，基础研究的“源头”作用越发凸显出来。

　　在去年的政协会议上，有委员建议应把基础研究投入占整个R&D的比例提高到10%。我们基本同意这样的观点，但要一步一步向前推进。