城市浑身是病山水岂能无恙？

　　华南环保督查中心在对桂林的综合督查中发现了六大问题，如何更好地解决这些问题，对当地政府及相关部门是一个考验。 资料图片

　　编者按

　　作为一座知名的国际旅游城市，桂林以山水秀甲天下而闻名于世。对于每年来此旅游的数千万游客来说，来去匆匆，只关注到美丽山水，可能无法注意到隐藏在城市背后的诸多环境问题，而这些问题却直接影响到这座城市的可持续发展，以及城市面向世界展示出来的形象。

　　华南环保督查中心的综合督查，找出了城市发展中存在的环境症结，也开出了“处方”，这犹如对整座城市进行了一次“全身大检查”。能否按照“处方”踏踏实实“治病”，考验着这座城市管理者的决心和智慧，也关系到桂林的未来。

　　◆中国环境报记者梁雅丽

　　2014年，环境保护部华南环境保护督查中心（以下简称“华南环保督查中心”）在广西壮族自治区东大门梧州市开展综合督查，给梧州市带来了极大的震撼。

　　2015年5月，华南环保督查中心挥师北上，和广西壮族自治区环保厅一起对桂林市开展了综合督查。这场历时半年多的综合督查给桂林带来了哪些震撼和收获？华南环保督查中心在桂林发现了什么问题？又开出了哪些“药方”？记者对此进行了深入采访。

　　综合督查给桂林带来哪些变化？

　　被清理掉的桂林市环委会得以恢复，新增治污设施，打击违法行为，环境质量得以改善

　　桂林是广西壮族自治区第三大城市，遍布全市的石灰岩历经亿万年的风化侵蚀，形成了千峰环立、一水抱城、洞奇石美的独特景观，让桂林自古就拥有“江作青罗带、山如碧玉簪”的诗意美景。

　　为了保护秀甲天下的桂林山水，许多国家领导人都曾对桂林的环境保护工作做出过重要批示。

　　而桂林在环境保护方面也曾有过辉煌的过去：环境质量曾经连续17年稳居广西各市首位；作为广西首个创建成功的国家环保模范城市，桂林当时全市大气环境质量100％达到国家二级标准，城区内水质达到国家Ⅱ类、Ⅲ类标准。优良的环境质量让当时的桂林颇有傲视群雄之感。

　　然而，桂林也尝到过环境质量下滑之痛。

　　2010年以来，在工业化、城镇化的快速发展中，桂林的环境质量呈下降趋势。

　　广西壮族自治区环保厅于2015年3月公布的2014年全区大气环境质量考核结果显示，桂林位列5个不达标城市之中，被要求在3年内实现达标。同年的3月19日，因污水处理设施项目进展缓慢，桂林部分市县干部被相关部门约谈。

　　2015年5月19日~12月23日，华南环保督查中心在桂林进行了半年多的综合督查。作为桂林市环保局分管环境监察工作的副局长，刘学振全程参与了综合督查。他告诉记者，综合督查工作的开展，帮助桂林解决了自身难以解决的一些实际问题，特别是解决了一些困扰桂林多年的环保难题。

　　在刘学振看来，桂林市环境保护委员会（简称“桂林市环委会”）的恢复就是这样一个例子。

　　“过去，桂林市环委会一直都存在，也曾在环保工作中发挥过统领作用，但在2015年1月桂林市政府清理组织机构的时候，就被清理掉了。”刘学振说。

　　2015年5月开始的综合督查，引起了桂林市委、市政府高度重视。同年8月，桂林市环委会得以恢复。

　　“如果没有综合督查，桂林市环委会可能就不存在了。或者说没有综合督查，环委会的恢复就不会这么顺利，更不会这么快。”刘学振说。

　　记者了解到，就在这一去一回之间，桂林市环委会得到了升级：环委会由原来分管环保的副市长任主任，提升为由市委书记赵乐秦和市长周家斌任主任，桂林成为目前广西壮族自治区唯一由市委书记任环委会主任的城市。成员单位也由原来的各区县、各部门的分管领导提升为各区县、各部门的主要领导。

　　刘学振说，桂林市环委会的恢复及升级，对桂林市环保工作的落实起到了“统一领导、统一协调、统一掌控”的作用，让环境保护工作有了强有力的主心骨。

　　刘学振还告诉记者，市长周家斌明确提出，近期将成立桂林市环境督查科，编制5人，机构设在市环保局，“这是相当不容易的一件事情，因为30年来桂林市环保局的编制从未增加过。”

　　在综合督查的强力推动下，桂林市政府相继出台印发了15个涉及环保工作的规范性文件，特别是通过了《桂林市环境保护“党政同责、一岗双责”责任制办法》，建立起最严格的“统责、分责、考责、追责”环保机制，全面落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求。

　　重新有了主心骨的桂林环保工作，开始展现出与以往明显不同的力度和硬度。

　　首先是新增了治污设施。

　　百里漓江是桂林山水的生命线，怎么保护都不过分。在综合督查期间，经济实力并不强大的桂林市出资4.6亿元，对漓江市区段的23个排污口进行了截污，目前已完成了11个。

　　综合督查以后，桂林市区新增自动清扫车、高压冲洗车等各类防尘车辆146台，对全市200辆建筑垃圾运输车辆进行密闭化改装，为全市186家砖厂安装了脱硫防尘环保设施，完成114家加油站、4个加油库、22台汽油油罐车的改造任务，对较大规模的餐饮业安装、更换油烟净化设备200多套，淘汰黄标车及老旧车8678辆。

　　此外，桂林下属各区县新增空气质量自动监测站点17个，2016年3月正式启用，将在每个区县新增1个站点，而目前市区只有4个站点。

　　刘学振说，综合督查加快了这些环境基础设施的建设进度，对推动全市污染防治工作起到了较大作用。

　　其次是打击了违法行为。

　　开展综合督查以来，华南环保督查中心带领桂林市、县监察人员对全市企业进行了全面检查，共出动环境执法人员8000余人（次），检查排污单位2600余家（次），共查处违法排污企业385家、整改企业274家、停产整治企业101家、关停取缔企业31家、淘汰落后产能企业18家、移送公安司法机关1家、行政处罚206件，处罚金额850万元，有力打击了环境违法行为。

　　刘学振告诉记者，在对企业检查的过程中，桂林市县环境监察人员跟随华南环保督查中心人员到现场进行检查，学到了平时学不到的监察方法和监察技能。

　　第三是环境质量得以改善。

　　在综合督查期间，桂林市打出的大气治理“组合拳”取得了成效。2015年，桂林市大气环境质量与过去相比已明显好转，大气环境质量优良天数同比增加46天，PM10和PM2.5均值浓度分别下降18.6%和22.7%，均超额完成自治区下达的年度考核指标。

　　在水环境质量改善方面，城市集中式饮用水水源地水质达标率为100%；国控监测断面水质达标率为100%；漓江干流地表水水质常年达到Ⅲ类水以上标准，市区上游达到Ⅱ类水标准；农村环境连片整治工作走在了全国前列。

　　哪些问题让城市不堪重负？

　　存在老城区大气环境和内河污染严重、产业结构落后、工业园区建设不规范等六大问题

　　综合督查半年间，桂林市除了收获短期成效外，还收到一份综合督查诊断出来的问题清单。

　　华南环保督查中心副主任韩保新告诉记者，过去综合督查侧重于查找问题，而在桂林的综合督查侧重于查找问题背后的原因。在桂林开展综合督查的团队，就花了两个多月时间做研究分析。

　　2015年12月23日，在桂林市环保综合督查总结会上，韩保新指出，目前桂林市存在老城区大气环境和内河污染严重、产业结构落后、工业园区建设不规范等六大问题。

　　问题一：环境质量问题仍然突出。

　　韩保新说，虽然经过大半年努力，桂林市大气环境质量有所好转，但在广西壮族自治区范围内仍较靠后，与国家设定的大气环境质量标准要求仍有较大差距。

　　据分析，桂林市城区近年大气环境质量呈持续下降趋势。

　　2009年~2014年，桂林市大气环境优良率从100%降至89.3%，PM10浓度从

　　49微克/立方米升至86微克/立方米（Ⅱ级标准年均值为70微克/立方米），细颗粒物（PM2.5）一直保持在70微克/立方米（Ⅱ级标准年均值为35微克/立方米），连续6年成为广西壮族自治区酸雨频率最高的设区市。

　　此外，桂林市区内河水环境质量也不容乐观。根据2015年7月下旬监测结果，桂林市12条城市内河中，设置水质目标要求的6条河流中有两条水质不达标；其他6条河流中有4条水质为劣Ⅴ类。

　　问题二：规划与老城保护不协调。

　　发展规划未突出国际旅游名城的定位。桂林市发展定位仍以工业作为经济增长的主要引擎，已经建成的18个工业园区零散分布于各区县，未形成具有比较优势的工业聚集区，企业规模小、分布散，被称为“只见星星、不见月亮”。

　　发展过程中规划调整滞后。桂林市平山垃圾堆肥厂、上窑污水处理厂堆肥场、桂林恒泰环保科技发展有限公司在初期规划选址时地处偏远区域，对环境影响较小，但随着城市发展，这些区域已被城市建成区包围，周边群众反映非常强烈。

　　交通规划滞后于国内同类城市。桂林作为国际旅游名城，没有像张家界、丽江等旅游城市一样建设旅客中转系统，绕城公路建设也一直停留在规划阶段，导致本地和外地进入城区的旅游大巴数量激增。

　　记者了解到，目前桂林公交运输承担量仅占20%，全市拥有柴油型旅游大巴2725辆、柴油型客运班车1690辆、小汽车40万辆，10平方公里左右的老城区，每公里道路车辆数为248台，已达拥堵级别。目前，机动车尾气污染已成为桂林市城区细颗粒物（PM2.5）的主要来源，是大气环境质量下降的主要原因。

　　随着城市发展，出现了工业园区与城市功能区混杂的现象，如原临桂县规划的鲁兴工业园已被诸多商住小区包围；才迁址建设不久的桂林莱茵生物科技股份有限公司已被高档住宅区近距离俯视；灵川县高速公路和铁路沿线分布着大量石场采坑，破坏了沿线景观协调性。

　　问题三：城市发展与旅游发展不协调。

　　近年来，桂林市委、市政府已认识到老城区发展面临的瓶颈问题，也实施了“加快建设新城、疏解提升老城”的举措，但从调查情况来看，全市7所优质医院及绝大部分教育资源仍然集中在老城区这一狭小空间内，而临桂新区由于医院和学校等生活配套设施尚不完善，虽在建和在售住宅面积达485万平方米，可入住15万人左右，但老城区人口迁移积极性不高，疏解老城的实际效果不佳。

　　据介绍，桂林市旅游人数从2009年的1860万持续攀升至2014年的3871万，年均增幅达21.6%，其中在老城区这一核心旅游区，平均每天有游客10万人左右，与区域内的常住人口数量基本持平。游客数量持续增加，而老城区原有居民又不能疏解出去，人口剧增给老城区带来了巨大的环境压力。

　　问题四：能源结构调整进展缓慢。

　　高污染燃料加重了空气污染。桂林市多数企业目前仍使用煤炭和其他高污染燃料。通过筛查桂林市工业企业2013年环境统计数据，记者发现除永福电厂外，464家环境统计企业共有小锅炉173台，其中10 蒸吨以下小锅炉142台，占比达82%。目前，桂林城市建成区内仍有南药公司、中化橡胶公司燃煤锅炉未改造。

　　据统计，桂林市2014年煤炭消耗量为379.27万吨标煤，天然气消耗量仅有3106万标准立方米，后者占比不足1%，而同是旅游城市的海南省海口市，清洁能源使用率达到了99%。

　　桂林市天然气利用量还不到供气能力的5%，由于天然气在工业企业中应用不广泛，桂林市煤炭消耗量5年间增加了80多万吨，高污染燃料的大量使用加重了空气污染。

　　问题五：环境基础设施亟待完善。

　　桂林市建成的18个工业园区环境基础设施配套水平普遍不高，除苏桥经济开发区依托永福电厂正逐步实施集中供热外，其他17个工业园区均未建设集中供热设施，导致小锅炉遍地开花。

　　在现有的工业园区中，仅临桂秧塘山水科技园、临桂会仙工业集中区建有真正意义上的园区污水处理厂，其他16个工业园区工业废水或由企业自行处理，或排入城镇生活污水处理厂处理。把城市污水处理厂作为避风港，导致一些企业污染治理设施不完善、超标排污现象普遍存在。

　　城市污水处理厂作为水污染物减排的中坚力量，但桂林市除了主城区污水管网相对完善外，下辖各县市污水管网建设进度明显滞后，大部分县城进水COD浓度在130mg/L以下。据统计，桂林市主城区尚有59个生活污水直排口，主城区及临桂新区截污率在2009年~2014年之间长期徘徊在70%左右。

　　在加油站油气回收改造工作方面，桂林市5个城区的32家加油站中，仅有20家完成油气回收改造任务；临桂区30家加油站仅有15家完成油气回收改造任务；灵川县29家加油站仅有9家完成油气回收改造任务；主城区及周边油气回收改造任务仅完成48.4%。

　　问题六：产业转型升级任务艰巨。

　　综合督查现场检查发现，桂林市在执行产业政策方面的力度偏弱。在督查组检查的12家造纸企业中，就有桂林苏桥宏发纸品加工厂、兴安县三顺纸厂等8家造纸企业的生产工艺装备不符合国家产业政策，属应淘汰的落后产能。同时各地仍普遍存在石灰土立窑，亦属国家明令限期淘汰的落后产能。

　　此外，桂林市城区及周边的临桂区、灵川县、阳朔县就分布有108家页岩砖厂和59家采石场。由于企业规模小，加上页岩和煤等含硫高、治理难度大、污染治理设施运行成本高，部分砖厂的废气治理设施常常闲置。

　　督查组还发现，桂林市有不少企业存在环境违法违规行为，初步统计受检的165家企业中，仅52家能够基本遵守环境保护法律法规有关规定。剔除其中的17家关闭企业、17家停产企业、两家污水送往集中处理设施的企业，实际基本守法企业仅为16家。而在生产企业中，有85.8%的排污单位存在不同程度的环境违法违规行为。

　　在饮用水水源地管理方面，桂林市

　　均为河流型水源地，除桂林市区水源地外，各县饮用水水源地均未配置水质自动监测站；全市所有饮用水水源地一级保护区均未建隔离防护设施，桂林市区和全州等县尚未建备用水源地。

　　一座在工业化、城镇化中快速奔跑的城市，在进行综合督查人员的眼中，竟已是如此不堪重负。

　　面对问题清单开出哪些“处方”？

　　华南环保督查中心开出了对症下药的处方：多规合一、优化交通、提升能力

　　这份沉甸甸的问题清单，让桂林市市长周家斌感到特别震惊。

　　周家斌说， 综合督查对桂林来说是个机遇。通过短短几个月的综合督查，督查组就对桂林存在的环境问题进行了全面诊断，拿出了准确详尽的问题清单，就是花钱也买不到专家如此系统全面的诊断。这份问题清单说出了桂林自身也没有掌握的问题，90%的问题是应该解决和能够解决的。最近几年桂林环境保护的整体情况并不理想，是到了该痛下决心进行整改的时候了。

　　这份沉甸甸的问题单，让广西环保厅厅长檀庆瑞深有感触。他认为，综合督查是对桂林市存在的环境问题进行系统性、立体式、全方位会诊把脉，解决了以往“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化监管问题，特别是找准了环境问题的症结所在，有利于对症下药和综合施策，同时对广西谋划“全面治污”思路有着积极的指导意义。

　　记者了解到，在开出沉甸甸的问题清单之时，华南环保督查中心也开出了对症下药的“处方”。

　　处方一：多规合一。

　　——以“多规合一”协调城市发展规划、旅游发展规划、产业发展规划与环境保护规划之间的关系。

　　——尽快完善临桂新区的行政、教育、医疗、商业、休闲等能力，加快完成市政府相关机构的搬迁；提升居民迁出老城区的动力，通过疏解老城，整体提升旅游资源素质，突出老城的旅游功能，淡化其行政等其他功能，为桂林国际旅游胜地建设腾出发展空间。

　　——要打破部门和地区间的行政壁垒，以“多规合一”指导解决现有工业园区被商住小区包围、工业园区或大企业与城市功能区日益混杂的问题；对老百姓多次投诉的平山堆肥厂等3家企业立即着手搬迁，彻底解决群众长期反复投诉却没有根治的突出环境问题。

　　——地方政府单靠旅游业难以实现经济的均衡发展，桂林市可考虑将市区周边适合发展工业的县撤并为直管区；建设高规格的产业园区，重新调整产业布局，加快传统产业转型升级，引导老城区内的工业企业入园；整治“多、小、散、乱”的高能耗高污染小企业，推动桂林市具有相对比较优势的电子信息、医药等产业的优化升级，促进高新技术产业和战略性新兴产业发展，为市级财政收入开辟稳定的来源。

　　同时，要充分利用桂林市天然气供气能力潜力巨大的优势条件，加快推进企业实施煤炭或高污染燃料改成天然气的进度。

　　处方二：优化交通。

　　——基于桂林市景区多位于老城区、没有足够空间停车的现状，在城区外围利用建设旅游胜地基础设施的政策，设置外来车辆和旅游大巴车集中停放场地，配套完善游客接驳中心，建立清洁能源公共交通体系转运游客。

　　——对本地车辆在老城区采取限行措施，减轻车辆拥堵导致低速通行而加重的尾气污染。

　　——桂林市目前公交运输承担量仅占人们出行总量的20%，与公交都市要求的40%尚有较大差距，应尽快建设市内交通干线快捷公交体系，减少市区私家车的使用和购买量；严格执行黄标车和货运车辆在主城区禁行措施，通过抓拍处罚系统，堵疏结合，有效限制老城区车辆总数。

　　处方三：提升能力。

　　——加强环境监管监测能力建设，增设空气自动站布点，按照全国环境监察和监测标准化建设要求，提升环境监管监测能力，建立“分级负责、全面覆盖、责任到人”的环境监管网络，构建横向到边、纵向到底的环境监管体系。

　　——加快生活污水直排口封堵和收集管网建设工作，提高生活污水截污率；改善内河水质，同时要求纳管企业规范建设污水处理设施，规范设置排污口，确保实现稳定达标排放。

　　——按照“大气十条”要求，尽快完成加油站、油罐车和油库的油气回收改造工作。

　　处方已经开出，下一步就是行动起来。

　　桂林市政府分管环保工作的副市长彭代元对记者说，综合督查帮助桂林市理清了工作思路。2016年1月，桂林市根据督查反馈的问题和提出的整改要求，把问题集中摆在明处，厘清了各部门责任。

　　彭代元说，综合督查后，整改任务的督察督办工作落实到了市委、市政府督查室；对未及时完成整改任务部门的责任追究工作落实到了纪检委监察局；环境监管责任落实到了环保部门。而具体整改任务也落实到了发展和改革、工信、公安、财政等部门。

　　“桂林市委、市政府要求各责任部门全面跟进，全程跟踪，一抓到底，确保按照时间和节点完成整改任务。”彭代元说。

　　一场历时半年多，有震惊、有收效、有启示的综合督查结束了，而当下桂林的行动只是开始。华南环保督查中心副主任韩保新告诉记者，桂林市大气和内河环境质量能否改善，将成为检验桂林市环保工作的试金石。