改革生态环境损害赔偿制度强化企业污染损害赔偿责任

　　2015年11月，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。为进一步贯彻落实《试点方案》，2016年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议，审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》。会议同意在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。

　　一、完善生态文明制度建设的现实需要

　　我国现行的人身、财产损害赔偿法律制度体系相对完整，但在公共生态环境损害赔偿制度中，目前存在索赔主体不明确、评估规范不健全、资金管理机制未建立等诸多问题。例如，在渤海湾溢油污染、松花江水体污染、常州外国语学校土壤污染等事件中，公共生态环境损害未得到足额赔偿，受损的生态环境未得到及时修复。党的十八大和十八届三中、四中全会，不仅对生态文明建设做出了顶层设计和总体部署，而且把生态环境损害赔偿作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，要求实行最严格的损害赔偿制度，把环境损害纳入经济社会发展评价体系。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步提出，建立独立公正的生态环境损害评估制度，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的制度体系。

　　生态环境损害赔偿制度改革的目的是健全生态环境损害赔偿制度，使违法企业承担应有的赔偿责任，使受损的生态环境得到及时的修复，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面。吉林等7省市在《试点方案》的基础上，结合当地工作实际分别制定了生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案，指定了具体负责部门或机构，细化了适用范围，进一步明确了磋商制度、诉讼规则、损害鉴定评估、资金管理、执行与监督等具体措施。7省市试点将为2018年在全国开展生态环境损害赔偿工作和相关立法提供实践经验。

　　二、精心选择试点地方

　　《试点方案》对生态环境损害赔偿制度改革做了全面安排部署，明确了总体要求和目标、试点原则、适用范围、试点内容、保障措施；提出通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度。

　　2016年4月，国务院批准在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点，授权试点省市政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。试点地方的选择兼顾了地域上的东中西部，考虑了经济发展阶段、生态环境质量现状的差异性，7省市开展改革试点具有较强的代表性，将为国家生态环境损害赔偿制度的形成提供可复制的制度储备。

　　2016年5月~8月，7省市政府组织有关部门开展了调研和方案起草工作，征求了本地法院、检察院等司法机关和发展改革、财政、国土资源、卫生计生等相关部门意见，编制了本地生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案。7省市的实施方案经环境保护部技术审核后，已报中央全面深化改革领导小组批准，将由各试点地区省级人民政府陆续发布实施。

　　三、明确生态环境损害赔偿制度改革的主攻方向

　　（一）省级政府成为生态环境损害赔偿工作的主力军。《试点方案》明确了省级政府为本区域的赔偿权利人，对责任人提起索赔。省级政府可以确定相应的机构负责此项工作，在工作中可以采用磋商的形式，也可以直接提起诉讼。江苏、山东、湖南、贵州、云南5省确定省环保厅负责生态环境损害赔偿组织协调工作，国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等部门根据职责分工，分别负责生态环境损害赔偿具体工作。吉林省、重庆市确定由环保厅（局）具体负责赔偿工作。省级政府根据地方实际提起索赔，有助于实现“责任者足额赔偿”“受损生态环境尽快得到有效修复”。

　　（二）加快建立健全生态环境损害鉴定评估技术体系。环境保护部先后印发了《环境损害鉴定评估推荐方法》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》《生态环境损害赔偿技术指南·总纲》《生态环境损害赔偿技术指南·损害调查》等技术文件，初步形成环境损害鉴定评估技术体系。但生态环境损害鉴定评估技术难度高，现有鉴定评估能力和技术队伍较为薄弱，因此需要通过改革试点，在实践基础上进一步规范完善。

　　（三）探索生态环境损害赔偿资金管理制度。目前生态环境损害赔偿资金管理方面没有国家统一规定，对赔偿资金的使用和环境修复费用的支付形成了一定的制约。7省市在实施方案中均提出了探索生态环境损害赔偿资金管理的相应措施。重庆、贵州、云南3省市拟推进建立生态环境损害赔偿基金制度。吉林、湖南、重庆、云南4省市提出建立生态环境修复保证金制度或生态环境损害责任保险制度。湖南省还提出建立系统完整的生态环境损害赔偿资金管理制度。重庆市鼓励创设多种方式资金筹集渠道，要求积极推进建立企业生态环境损害赔偿基金与生态环境修复保证金制度，鼓励构建市场型生态环境修复基金与环境应急基金制度，探索设立高风险行业环境责任信托基金与强制环境责任保险制度。

　　（四）完善生态环境损害赔偿诉讼规则。一是程序性规则强调特殊性。各试点地方根据工作实际在管辖、证据保全、先予执行、执行监督等诉讼程序性规则方面做出特殊规定。山东省提出由省法院、省检察院牵头制定生态环境损害赔偿诉讼规则。重庆市提出磋商未达成一致的，由区级检察院审查起诉，同级法院集中受理。贵州省提出要健全检察院提起的公益诉讼制度。云南省提出探索生态环境损害案件集中管辖。二是责任承担要求多样性。湖南省实施方案要求根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付等多样化的责任承担方式。三是鉴定评估突出专业性。《试点方案》要求研究制定鉴定评估管理方法和技术规范，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。湖南省提出由赔偿权利人代表组织相关单位代表和专家开展调查，委托有资质的机构开展鉴定评估工作。贵州省提出建立生态环境损害司法鉴定简易评估认定程序。

　　四、扎实有序推动改革试点

　　按照《试点方案》的要求，环境保护部将联合相关国家机关，协调指导试点工作，推进试点顺利进行，并评估总结试点工作，提出相关立法建议。

　　一是加强协调指导。建立环境保护部与相关国家机关、试点省市沟通协调关系，及时交流改革试点工作信息，研究解决改革试点工作中出现的困难和问题，共同推进改革试点；组织开展地方调研，指导试点省市具体开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作；适时召开工作协调会，研究解决试点工作中出现的困难和问题。

　　二是及时评估总结。到2017年底前，组织试点省市认真总结试点实践经验，研究并提出有关生态环境损害赔偿的立法或政策建议，向国务院报告。