《新〈环境保护法〉实施效果评估报告》出炉

　　“新《环境保护法》生效实施两年多来，地方党委政府领导对环保工作重视程度空前，环境监管执法力度明显加大，社会各界关注环保、参与环保的意识明显提升。《环境保护法》规定的各项制度和措施执行的力度、遵守的程度、产生的影响，都超过了过去环境保护法史上的任何一个时期。”

　　近日，中国政法大学教授王灿发牵头组织本校、北京大学、中国人民大学、阳光律师事务所等9家单位环境法学专家成立课题组，对新《环境保护法》实施效果独立开展第三方评估，跟踪这一“史上最严环保法”的实施情况。

　　政府

　　更加重视履责，有关制度和措施得到不同程度的贯彻实施

　　“强化政府环境责任”是新《环境保护法》着重加强的方面，中央政府和省（自治区、直辖市）政府向人大报告环境保护工作态度比较积极，23个省（自治区、直辖市）政府向同级人大做了环境报告，占比为74.2%，较好地加强了人大对政府环境保护工作的监督，但仍有25.8%的省（自治区、直辖市）未向本级人大做环境保护工作报告。

　　政府对环境保护的投入有明显增长，中央及各省级政府环境保护财政预算呈现上涨趋势。但是，各地环境保护财政投入不平衡，一些地区环保财政投入不升反降。

　　政府环境保护目标责任制和考核评价制度初步建立，大气、水、土壤环境保护和主要污染物总量减排等方面均明确了环境保护目标，并实施定期考核评价，考核结果作为政府领导班子和领导干部考核的重要内容。该项制度实施在不同领域进展并不平衡，大气环境质量目标考核进展较好，而土壤环境保护和污染物总量减排进展较慢，在总体上影响了环境质量改善目标的落实。

　　环境保护工作已经被纳入县级以上政府的国民经济和社会发展规划。生态保护红线划定工作正在有效推进，中央深改组审议通过《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，相关部门发布《生态保护红线划定技术指南》《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》。

　　环境保护督政问责对地方政府震动很大，实施力度不断增强，对扭转地方政府发展观念、推动发展转型起到了良好促进作用。《环境保护法》实施压力得到层层传导，一批公众反映强烈或者久拖不决的环境问题得到重视和不同程度的解决，地方党政领导对环保工作的重视达到空前的程度。

　　环保主管部门

　　管理水平大幅提升，基本扭转了法律实施偏软局面

　　两年多的时间里，有关部门发布了35项配套规章和规范性文件，发布了65项环保标准，使得环境执法依据具体化、程序化、规范化，保障了法律的实施。

　　重点环境管理制度正逐步得到有效实施，省级和市级环保部门环境信息公开表现有所好转，出台了一系列有关污染物排放总量控制和排污许可证制度的规划与政策性文件，制定了“十三五”期间全国7种主要污染物排放总量减排指标，使总量控制与排污许可制度的操作性明显增强。

　　重点环境管理措施执行力度持续加大，“钢牙利爪”持续发挥作用，“有禁不止”“罚后不改”等痼疾在很大程度上得到扭转。2016年，查封扣押、限产停产等5项措施实施力度持续加强，实施效果更加明显，案件数量比上年有大幅度增加，全国所有地级市均有涉及5种类型案件，62.9%区县有涉及这5种类型的案件，罚后不改的比例大幅度下降。

　　环境执法能力整体有所提升。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，河北省和重庆市已印发实施试点方案。

　　相关部门和机构

　　对环境保护齐抓共管，相互配合，发挥了重要作用

　　经济综合主管部门发挥宏观调控功能，积极推进循环经济、清洁生产、经济发展转型等工作。

　　工信（经信）部门在转变经济发展方式、节能降耗、淘汰落后产能方面发挥重要作用。

　　农业部门加强了农业面源污染、畜禽养殖污染治理，农业废弃物综合利用有所提高，农药、化肥使用得到一定控制。

　　住建部门大力推进生态园林城市建设，生活垃圾无害化处理率和污水处理率稳步上升。

　　司法机关

　　对新《环境保护法》实施起到了保障作用

　　人民法院积极推进环境司法专门化，及时受理环境诉讼案件，打击环境犯罪、保障单位和个人的环境权益。截至2016年底，全国专门的环境资源审判组织达到559个。2014年~2016年，人民法院审理环境资源案件超过30万件。

　　人民检察院在起诉环境资源犯罪、发展环境公益诉讼方面发挥了重要作用。“两高”共同颁布办理环境污染刑事案件司法解释，最高人民检察院与环境保护部共同出台《环境保护行政执法与刑事司法衔接办法》，13个试点省（区、市）提起47件环境公益诉讼。

　　公安机关加大对污染环境、破坏生态和资源违法犯罪行为的打击力度，对环境资源犯罪起到了震慑作用。环保部门移送公安机关案件大幅增加，2016年移送行政拘留共4041起，同比上升94%；移送涉嫌环境污染犯罪案件共2023件，同比上升20%。

　　企业

　　守法意识不断增强，违法排污行为在减少，罚后改正率在提高

　　明目张胆的环境违法行为和罚后不改的行为大幅减少。2015年、2016年废气、重金属类企业的超标排放均不同程度减少。

　　受到行政处罚的绝大多数企业都能够自觉履行行政处罚决定。少数企业因为没有履行能力或履行意识不强，或者由于环保部门与法院沟通协调不够，而未履行或未按时履行处罚决定。

　　社会组织和公民

　　富有环境保护参与热情，在多个方面起着推动作用

　　民间环保组织的队伍在不断扩大，参与环保的热情高。

　　新闻媒体关注重点由新法“宣传解读”转为“法律的实施执行”，在推动环保活动、监督环境违法行为等方面发挥着不可替代的作用。

　　公民对环保的知情权、参与权、监督检举权、损害求偿权的行使意识不断提高。

　　问题和挑战

　　一是法律体系还需进一步完善。例如生态保护红线的划定在国家层面尚未有专门的法律、法规加以规范；排污许可虽有较大进展，但尚未全面实施，有关实施法规尚未颁布。

　　课题组希望，继续加强配套立法，健全完善环保法实施法规体系。特别应尽快完成《水污染防治法》的修订和《土壤污染防治法》的出台，尽快制定和颁布《排污许可证条例》《自然保护区法》和《生态保护红线划定和管理条例》。

　　二是环境监管合力尚待形成。环境保护相关部门协调配合机制不健全，被动应付、推诿扯皮的现象时有发生。信息沟通不畅，环境监察执法基础信息不完善，在一定程度上影响了对违法行为的查处。

　　课题组认为，应建立有关环境保护各部门的环境信息共享机制，加强不同部门环保措施规定的协同与配合，协调跨行政区的环境执法活动。

　　三是经济发展方式转变压力依然巨大。作为经济综合主管部门的发改委，其对环保宏观调控的职能尚未充分发挥，去产能、调结构、促进循环经济和清洁能源发展的措施不够有力；相关部委之间在环保方面的职能交叉和重叠尚未根本理顺；淘汰落后产能任务依然艰巨。

　　“大力淘汰落后产能，鼓励发展有利环保和可持续发展的新兴产业，切实保障可再生能源鼓励措施的落实。”课题组提出了相应的对策。

　　四是环境监管能力有待提高。部分地区，特别是一些经济欠发达地区的市、县级环境保护主管部门，仍然存在着编制过少、执法人员学历过低、专业人员缺乏、经费不足、执法设备落后等问题，亟须加以解决。

　　课题组建议，增加环境监察执法投入，补足历史欠账，并加强不同部门的执法合作。

　　五是公众参与环境保护还有很大提升空间。环保社会组织登记注册和主管渠道尚不十分通畅，绝大多数的环保社会组织面临着经费不足、专业人员缺乏的困境。公民对环境保护义务的了解和履行尚有相当差距，获取环境信息特别是企业环境信息尚有一定困难。

　　王灿发建议，进一步加强政府环境信息公开和加大企业环境信息公开的力度。加强环保社会组织的能力建设，拓展环保社会组织参与环境保护的渠道。进一步提高公众环境法律意识，让公众在享有环境权利的同时履行环保义务。