关于改革和加强市场监管总局质量管理职能的几点建议

　　尊敬的张茅局长：

　　由于我院近10年来一直在研究政府对质量的宏观管理问题，所以中国市场监督管理学会专门委托我院研究“竞争政策与高质量发展”课题。现将课题的有关研究成果，向您报告如下。

　　主要研究结论是：

　　目前政府对质量管理存在的主要问题在于，实施了一系列干预市场主体质量行为的审批、检验、评奖、标准和认证等具体行政措施，过度偏重政府自身的号召和动员，没有充分尊重质量最本质的市场属性，特别是质量是竞争出来的这一基本事实。

　　为此，要有效实施质量强国战略和加强产品质量监管，最关键就是要推进政府质量管理职能的改革。

　　具体改革措施包括：明确公平竞争是促进质量发展的最好制度安排；政府质量管理职能的核心是对产品质量的安全监管；对质量技术机构实施统一监管并切实落实“政事分开”；政府部门不应参与对市场主体的各类质量评奖；推进“团体标准”和认证的社会化；下大力气推广对质量违法行为的举报；在“国家企业信用信息公示系统”中增加质量的自我声明；大力推进各级消协普遍建立产品质量的“比较试验”制度。

　　一、公平竞争是促进质量发展的最好制度安排

　　改革开放40年的实践证明，凡是竞争充分的领域质量就好，无论是家用电器，还是装备制造等各个产业领域都是如此。从理论上讲，质量是固有特性满足要求的程度，这其中最重要的“满足要求”，只能是由企业自身在竞争中实现，政府只是“固有特性”中基本安全的规制者。因而，质量最根本的是市场属性，而公共属性只是其中的补充。那些将中国质量差的原因归结为市场不行，只能由政府主导来提高质量的判断，没有科学的理论依据和事实依据。

　　建议：在市场监管总局的职能履行中明确，实施竞争政策，加强市场监管，建立公平的竞争秩序，从本质上就是通过制度创新推进质量强国，是企业提升质量的最好激励约束机制。要让质量是竞争出来的这一理念，成为市场监管系统人人遵守的基本常识。尊重市场在质量发展中的决定性作用，是政府质量职能制定和履行的根本原则。

　　二、政府质量职能的核心就是对产品质量的安全性监管

　　质量之所以需要政府管理，是来自于质量有安全性问题，而这是涉及所有消费者的公共利益。因而，世界各国政府对质量的管理，主要就是基于对产品质量安全的监管。

　　建议：在市场监管总局的职能中明确，对产品质量安全的监管，是政府履行质量职能的权力边界，超过这一边界就是对市场的不当干预，是应该还给市场的权利。同时，现有的产品和商品质量分开监管的体制，对市场主体造成了巨大困扰，应该合并统一监管。在“三定”方案中，与质量有关司局的设立，只能是突出质量安全监管职能。

　　三、对质量技术机构实施统一监管并切实落实“政事分开”

　　质量技术机构承担着解决市场质量信息不对称的重要职责，有着巨大的市场需求。现有合并而来的政府所属的质量技术机构，不仅数量庞大，而且一直到县都层层设立。这些技术机构在履行服务政府质量监管技术职能的同时，还面向市场提供各种类型的服务，有些还直接管理着纯市场化的企业。显然，这样的设立方式既是政事不分，又与其他技术机构开展市场化竞争，以至于出现政企不分。监管部门自己办技术机构，甚至直接举办质量检测企业的方式，无论从哪个角度来说，都是与市场监管部门的行政属性和中立的监管定位所不相符的。

　　建议：国家市场监管总局统一履行对所有技术机构的公平监管职能，建立机构设立、资质、履职和退出的统一市场标准；各级市场监管部门与所属技术机构和所办质量技术企业一律脱钩；以中检集团为平台，整合总局所属技术机构（现有事业单位性质和人员的事业编制身份可以暂时不变），划归国资委管理；市场监管部门所需要的技术服务，一律采用政府公开采购的方式实现；确需总局保留的技术机构，只能履行纯公共和公益职能。

　　四、政府部门不应参与对市场主体的各类质量评奖

　　质量和名牌是市场竞争出来的，市场有足够的能力选择出优质的产品和企业，这一点已被我国市场中已有的大量知名品牌和企业的市场份额比例所证明。成熟的市场经济国家，均没有由政府直接参与优质产品评价，而是严守质量安全监管的底线，谨守监管的中立性。同时，原工商部门也取消了对驰名商标和著名商标的评选。

　　建议：各级市场监管部门不再参与各类质量评奖或品牌评价；调整和优化对城市质量荣誉的评价，以客观化的区域指标作为评价依据，由社会第三方做出竞争性的评价；对各级政府的质量考核，也应该放弃现场检查和督查的方式，改由已有的客观指标进行评价。

　　五、推进“团体标准”和认证的社会化

　　我国现有的标准大多由政府组织制定，缺乏市场主体的自我参与，重标准制定、轻标准执行，大量标准没有被真正使用。认证从本质上是政府借助市场力量的自我规制，但是现有的政府强制认证（3C），实质上已经具有行政许可的性质，没有反映市场的真实意愿。

　　建议：下大力气贯彻落实好新的“标准化法”，特别是建立促进“团体标准（主要是指由行业组织、研发机构和企业联盟等团体建立的标准）”发展的激励机制，鼓励各类市场和社会主体都来制定“团体标准”，并在竞争中推进各类“团体标准”，实现“团体标准”的优胜劣汰；改变“团体标准”的评价标准，不干预“团体标准”的制定，但是要动态发布“团体标准”使用者数量的统计数据，以真正的“用”标准，来促进优秀“团体标准”的出现；改革现有的国家产品质量的强制认证体制，有些改为行政许可，有些由政府认可的市场或社会主体进行认证。

　　六、下大力气推广对质量违法行为的举报

　　随着市场主体的不断增长，现有以直接进入企业现场，或抽查产品开展质量监管的方式，永远都会面临着行政能力和人员紧张的短板。同时，随着产业和产品形态的不断变化，现有主动的监管方式必然面临着专业能力与阻碍创新的挑战。

　　建议：改革现有“事前和事中主动型”质量监管方式，改为“事后被动型”质量监管方式，也就是主要以接受公民举报的方式查处质量违法行为。这种监管方式的改变，既可以减少行政人员和资源的投入，又可以提高监管的专业性和准确度；大力宣传和鼓励社会举报，大幅度提高举报的奖励金额；对恶意举报和举报不实的，要予以公示。

　　七、在“国家企业信用信息公示系统”中增加质量的自我声明

　　政府对企业质量的监管，不可能做到对企业具体质量行为和具体产品质量性能的所谓“全流程”和“全覆盖”，只能是对企业在市场上质量违规行为的信用管理。同时，政府不应该、实际上也无权对企业除质量安全违规信用之外的信息进行评价，特别是不应该区别性评价哪些企业、或哪些产品的质量“更好”？

　　建议：充分利用“国家企业信用信息公示系统”，在系统中增加企业关于质量的自我声明内容，包括每年本企业标准使用的状况、接受政府质量“双随机一公开”监督检查的情况、接受各类高水平质量认证的状况和质量被政府处罚的状况等内容。通过企业年度动态性的质量信用声明，可以形成对企业强有力的质量激励约束机制、社会公开监督的选择机制，以及政府有约束力的质量监管机制。

　　八、大力推进各级消协普遍建立产品质量的“比较试验”制度

　　目前的质量监管没有充分借助消费者的力量，实际上世界各国的质量实践证明，消费者是拉动质量的第一动力，也是对企业质量的最好约束者。将巨大的消费者作用发挥出来，是市场监管总局借助社会力量、盘活社会资源参与“质量共治”的最好方法。

　　建议：大力支持各级消费者协会，普遍引进和实施比较试验制度，用消费者需求的力量来拉动企业产品质量的提高；重点在国家和省级消费者协会开展比较试验，为其提供政策、资源和专业能力的支持。“比较试验”是指在国家产品质量的标准之上，由主要代表消费者的组织，通过建立消费者视角的标准，对产品进行比较性的测试，并得出同类产品评价结果供消费者选择的制度。这一制度在美国、德国等国家广泛使用，已经成为消费者选择产品的重要依据，也以此约束了企业按照更高的消费者标准不断提升质量。

　　以上建议，供您决策参考。

　　中国市场监管学会理事、

　　武汉大学质量院院长、教授：程虹

　　二〇一八年五月三日