《环保法》担当生态文明制度建设重任

　　党的十八大报告指出:“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调”“加快建立生态文明制度”“加强生态文明制度建设”。笔者认为，作为环境保护基本法的《环境保护法》应勇于担当生态文明法律制度建设的重担。

　　走可持续发展的道路成为必然选择

　　面对在经济发展进程中所遭遇的人口、资源、环境、经济转型等瓶颈，走可持续发展的道路成为我国的必然选择。

　　20世纪90年代中期，我国逐步确定了快速、协调和持续发展的方针，开始制定并实施可持续发展战略。

　　2001年7月1日，江泽民同志在发表《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中指出，要“坚持实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。”

　　2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，并明确指出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”及“科学发展观”的概念正式确立。

　　2007年10月15日，胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中提出将建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。

　　2009年9月，党的十七届四中全会进一步将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一并作为建设中国特色社会主义伟大事业总体布局的有机组成部分。

　　2010年10月，党的十七届五中全会强调要提高生态文明水平，增强可持续发展能力。

　　2011年10月，党的十七届六中全会提出，进一步推动文化建设与经济建设、政治建设、社会建设以及生态文明建设协调发展。

　　2012年11月8日，党的十八大报告指出:“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，并在第八部分对“大力推进生态文明建设”进行了详细阐述，着重强调“加强生态文明制度建设”。

　　将“可持续发展”作为立法目标成为趋势

　　德国著名法学家耶林认为，“法律由人类有意识地创立以达到一定目的”“目的是全部法律的创造者”。如果依此来及看，我国于1989年制定的《环境保护法》的立法目的条款理应是环境保护法部门立法目的统帅，显然，将“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”作为现行《环境保护法》第一条内容的规定已经落后于可持续发展思想、科学发展观和生态文明理念对环境立法所追求的价值目标的最新要求。

　　2012年8月30日，十一届全国人大常委会第二十八次会议首次审议的《环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)未对这部法律的立法目的条款提出任何修改，《草案》仅在其所建议增加的第四条第一款“环境保护工作应当依靠科技进步、发展循环经济、倡导生态文明、强化环境法治、完善监管机制、建立长效机制”中提及了“倡导生态文明”。通过分析这句话的语法结构我们便可发现，其主干为“环境保护工作应当……倡导生态文明……”，并且在这一条款中， “依靠科技进步”和“发展循环经济”较“倡导生态文明”排序靠前，从一个侧面反映出《草案》并没能将生态文明理念对于我国环境保护工作的重要意义突显出来。

　　此外，从《草案》前五条的逻辑结构来分析，第一至五条依次规定的是立法目的、环境定义、适用范围、环保政策和环保科技宣传等5方面的问题。笔者认为，将促进以经济社会全面协调可持续发展为途径的生态文明建设内容作为《环境保护法》的立法目的，较之仅将“倡导生态文明”作为一项国家环保政策，更有利于整部《环境保护法》乃至整个环境法律部门贯彻可持续发展思想、科学发展观和生态文明理念，也必将更有助于解决环境释法、执法、司法中未来可能遇到的法律条款冲突或漏洞等问题，最终将更有利于建成生态文明法律制度。

　　此外，作为上位法的《环境保护法》也应该注意到目前将“可持续发展”作为立法目标已经成为一种趋势。

　　据不完全统计，在环境法领域，近15年来，几乎绝大多数立法均直接或间接确立了“促进可持续发展”为其法律目的。

　　1998年～2012年，我国新制定或新修改的14部环境单行法律的首条均已确立了促进可持续发展为其法律目的，占同期可比立法总数的82.4%，仅同期制定的《森林法》(1998年修正)、《放射性污染防治法》(2003年)和《野生动物保护法》(2004年修正)的立法目的条款未明文使用“可持续发展”或类似措辞。

　　就所使用的措辞而言，2008年通过的《循环经济促进法》则言简意赅地使用了“实现可持续发展”。2001年通过的《海域使用管理法》和2002年通过的《水法》分别细化其立法目的为“促进海域的合理开发和可持续利用”和“实现水资源的可持续利用”。而其他多数立法都以实现或促进经济社会的可持续发展为立法目的的表述。尤为值得一提的是，2008年实施的《水污染防治法》则在更高层次上提出——促进经济社会全面协调可持续发展。

　　不可否认，《环境保护法》的现行立法目的已经落后于多数环境单行立法，作为上位法的《环境保护法》应努力改进。

　　如果决心修改完善《环境保护法》，使之具有国际先进水平，我国应将全面协调可持续发展并实现生态文明作为环境法立法目的不可或缺的组成部分。

　　不可否认，《环境保护法》所拟促进的“社会主义现代化建设的发展”也必定是一种“可持续的发展”，全面实现我国社会主义现代化建设不能脱离经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，离不开可持续发展的途径。

　　综上所述，笔者建议将《环境保护法》第一条修改为:为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义经济、社会全面协调可持续发展，建设生态文明，制定本法。