环保法修订：能否让“抽过筋”的法律硬气起来？

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　　今年，“牛奶河”、“红小豆水井”、大规模雾霾……接踵而来，面对众多环境污染，环保法律能做点什么?这让人不由得对正在二审中的《中华人民共和国环境保护法》修正案草案心怀期待。

　　我国环保法从1979年试行，1989年正式颁布。上一届全国人大环资委提出了环保法修正案草案，全国人大常委会进行了第一次审议，并向社会公开征求意见;今年6月27日，十二届全国人大常委会第三次会议第二次对其进行审议，而《环保法》修正案草案二审稿也从47条增加为59条。

　　北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授从1989年开始，就一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。他说，在环保法律起草阶段，考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有，大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板时，考察成果和意见几乎都被“拍下去”了，理由往往只有一个，就是我国发展还没有到那一步，太严厉的制度不适合国情。因此，环境法研究圈子内部笑称，这样的做法就是在抽筋，被“抽过筋”的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。

　　那么，本次修订会有什么改变，被“抽过筋”的环保法能否硬气起来?

　　亮点一：提高违法成本，追究刑事责任

　　“现在大家反映的违法成本低，守法成本高的问题怎么解决?”全国人大常委会副委员长、全国妇联主席沈跃跃说，首先要明确法律责任，本次修订特别把《环保法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务”细化为“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染，承担污染环境、破坏生态的责任。公民应当增强环境保护意识，自觉履行保护环境的义务”。这就分层次明确了各自的环保责任，较好回应了大家关切的问题。

　　沈跃跃说，在《环保法》修正案草案的第19条和20条，明确了国家实行环保的目标责任制和考核评价制度，并就考核内容、考核程序等作了具体表述，即“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对本级人民政府环境保护行政主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容……”，“县级以上人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告本行政区域环境状况和环境保护目标的完成情况……”

　　在法律处罚方面，这次新增了第49条、50条，即“企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚”;“企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者以其他逃避监管的方式排放污染物，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条的规定予以处罚。”

　　沈跃跃说，新增的第49条、50条主要结合当前企业恶意排放污染物的几种主要方式，明确追究有关责任人员，特别是对构成犯罪的追究刑事责任。

　　“要确实解决违法成本低的问题，如果构成犯罪了，一定要从刑事责任上来追究，这样才有震慑力，有法律的威严。”沈跃跃说，新条款“按照原处罚数额按日连续处罚”可大大提高违法企事业单位的违法成本。

　　清华大学校长陈吉宁教授说，二审稿第55条规定，“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年”，《环保法》原来的规定是3年，二审稿仍然是3年。

　　“但大量污染对环境和人们健康的影响是长期的，10年甚至更长时间后问题才出现。如果只有3年时效，基本上都是大规模、应急污染排放才符合这个‘要求’，才能得到起诉，长期的污染排放问题无法得到起诉。”陈吉宁说。

　　全国人大民族委员会委员寸敏对陈吉宁的说法表示赞同。寸敏说，上世纪50年代日本发生了“水俣病”，震惊世界。从1953年有人出现“水俣病”相关症状开始，到1993年才实行对最后一位受害者的赔偿，耗时40年。因此，3年期限太短，应该拉长。

　　亮点二：建立健全生态保护补偿机制

　　二审稿中，被普遍认为是本次修订“一个重大进步”、“一大亮点”的是新增第24条“国家建立、健全生态保护补偿机制”。

　　但是全国人大常委会委员、中央党校常务副校长李景田认为，如何建立健全生态保护补偿机制，仅凭这一句话是不够的，缺乏可操作性，难以执行。因此，可借鉴国家“十二五规划纲要”中关于生态补偿机制的一些规定，如“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”原则，研究设立国家生态补偿基金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，鼓励引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿，探索市场化生态补偿机制等。

　　“其实，在其他法律法规中早有生态补偿的规定，如民族区域自治法和国务院若干规定就明确指出，国家加快建立生态补偿机制，从国家、区域、产业三个层面，通过财政转移支付、项目支持等措施，对在野生动植物保护和自然保护区建设等生态环保方面做出贡献的民族自治地方给予合理补偿。但由于环保法这一最基本法律缺乏顶层设计，所以在一定程度上导致民族区域自治法和国务院的一些规定贯彻起来比较困难。”李景田建议，在《环保法》中，对生态保护补偿机制再做进一步细化，也为以后出台相关细则提供法律依据。

　　亮点三：增加农村环保规定

　　在《环保法》中，关于农村环保的规定仅第20条“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理利用化肥、农药及植物生长激素”。

　　“这次修改稿中，我认为非常值得注意和高兴的是增加了农村环保方面的内容。”全国人大农业与农村委员会委员李登海认为，这个增加非常必要。

　　李登海说，目前，我国农村污染已经到了非常严重的程度，污染源非常多，“许多地方形成垃圾包围村庄的场面”。

　　李登海说，农村主要污染源包括生活垃圾、建筑垃圾、农药、除草剂以及畜禽粪便。“目前，我国从北方到南方各地都普遍使用除草剂。大家知道，美军在越战中为打落树叶，使用除草剂，结果对当地人造成了巨大伤害。现在有的地方种植水稻使用除草剂，下一季如果种玉米，玉米就长不起来。大量使用的除草剂残留在田间，然后随空气等进而污染村庄，致使农民自己院落里种的蔬菜都死掉了。还有农民反映，使用除草剂期间怀孕母猪多数流产，养猪专业户遭受巨大损失。除草剂污染相当严重，应引起国家和地方有关部门，特别是环保部门的高度重视。”

　　因此，李登海建议，在草案第20条“合理利用化肥、农药及植物生长激素”方面，再增加“合理利用除草剂”的内容。

　　李登海还建议，除增加农村环保规定外，应该在环保法中明确法律责任主体。比如明确县级、乡镇和村里的干部谁来抓环保?“应该像市长抓米袋子、市长抓菜篮子这样来明确县、乡镇、村的责任制。”