单靠排放标准无法实现质量达标需要多方共同发挥作用

图为某地化工厂偷排工业废水，导致当地河流受到严重污染。中国日报图片网供图

　　我国现行的污染物排放标准到底是宽松还是严格?站在不同的角度，会有不同的看法。

　　近期媒体报道，我国一些行业的污染物排放标准要求远低于《地表水环境质量标准》要求，企业达标排放的水仍然是相当于劣Ⅴ类地表水的废水。在浙江，虽然当地环保部门称一些纺织印染、化工等工业企业实现达标排放，但周边居民仍感到污染在加重，庄稼死亡甚至癌症发病率上升的问题就发生在他们身边，这些媒体和居民显然认为排放标准过于宽松。

　　在一些排放标准修订过程中，总有企业反映限值过严的问题。比如，新修订的《火电厂大气污染物排放标准》发布伊始，就在业内引起轩然大波，甚至被称为“世界上最严格的标准”。火电行业曾通过多种渠道呼吁，希望能放宽标准限值，环保部门也因此承受了巨大压力。

　　排放标准是不是越严越好?排放标准与质量标准之间是什么关系?带着这些问题，记者与政府官员、业内专家进行了交流。

　　标准限值是不是越严越好?

　　确定标准限值要进行经济成本核算，若普遍违法就让标准失去了意义

　　质量标准和排放标准是两类不同的标准

　　“质量标准和排放标准是两类不同的标准。”交流中，专家首先向记者强调了这一点。

　　环境质量标准定位于保护人体健康、自然环境和社会物质财富，其制定的依据是环境基准和环境状况调查，前者是对环境中污染物含量对人体健康和/或生态环境的 “剂量—反应”关系，后者是对环境中污染物分布情况和发展趋势的调查分析。制修订环境质量标准就是结合现实环境形势及其对人体健康、生态环境的影响情况拟订下一步环境保护的总体目标。

　　污染物排放标准是为了实现环境质量标准而对各行业规定的基本环境准入条件，其制定依据是环境质量标准和国家经济、技术条件，要综合考虑国家产业政策、环境保护要求、行业清洁生产工艺、污染治理技术、产排污情况以及排放达标成本效益，是在特定环境形势下各排污单位均应达到的基本排放控制水平。

　　也就是说，环境质量标准是从人体健康和生态健康要求“倒推”出来的“目标值”，污染物排放标准是从行业技术经济能力“顺推”出来的“起步值”，环境质量标准与污染物排放标准不直接挂钩，必须通过环境影响评价制度和排污许可证制度，确保区域环境质量达标。

　　排放标准制定必须考虑技术上可达、经济上可行

　　排放标准主要依据行业技术发展水平、污染控制成本效益分析情况制修订，是对排污行为的基本要求。“排放标准并不是越严越好，必须考虑技术上可达、经济上可行。严格的标准是必要的，但过于严苛的标准就是逼着大家造假。”环境保护部科技标准司副司长王开宇直言。在排放标准制修订过程中，要对相关行业的工艺、技术水平、承受能力等进行深入研究。

　　对于二氧化硫、化学需氧量等“量大面广”的主要污染物，在修订相关行业排放标准时要充分考虑行业分担率、当前排放情况、技术水平等，同时也要兼顾行业公平性。

　　是不是所有检测出来的污染物都要被列入排放标准?环境保护部科技标准司标准处处长裴晓菲说：“化学物质有几百万种，都列入标准是不现实的。标准项目设置要考虑检测技术、治理技术水平、经济成本、执法成本等问题，将普遍存在、科学上已经明确对人体健康产生危害的物质列入排放标准控制。”

　　广东某地发生血铅超标事件，而周边唯一的污染源就是一家火电厂。有人质疑，为何不将铅纳入《火电厂大气污染物排放标准》?事实上，火电厂排放的铅90%集中在颗粒物中，新修订的《火电厂大气污染物排放标准》已经将颗粒物排放限值收严到30mg/m3。如果颗粒物能够实现达标排放，那铅和其他重金属的排放也就得到了有效控制。

　　环保标准为环境管理服务。结合当前我国环境管理总体形势和重点任务，制修订排放标准优先将以下污染物纳入控制指标：国家实行总量控制的主要污染物二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮;重点区域环境质量的突出影响因素颗粒物、总氮、总磷、VOCs等;严重危害环境和人体健康的重金属、POPs等;重点行业的主要特征污染物。截至目前，我国现行有效的环保标准1471项，其中排放标准147项，覆盖了污染物排放的各重点行业、领域，其中水污染物排放控制项目总计124项，已与美国水污染物排放法规中控制的126项指标基本相当。

　　怎样确保从污染物排放达标到区域环境质量达标?

　　据裴晓菲介绍，在每一项标准的修订过程中，都要进行减排的经济成本和环境效益核算，这在标准编制说明中都有详细介绍。虽然有些标准的实施会使企业成本较大幅度增加，但考虑到当前环境污染严重的大背景也出台实施了。比如，今年1月1日开始实施的《纺织染整工业水污染物排放标准》会使企业治理成本增加 4~5%，即使在我国纺织染整技术最先进的浙江地区，企业达标率也很低。“在这种情况下，如果继续加严标准限值，让大部分企业都不能达标，是没有意义的，因为这会造成普遍违法、法不责众的情况。”裴晓菲说。

　　据悉，环境保护部将加强标准实施情况评估，根据标准执行情况、技术发展水平、环境形势变化、产业调整需要等制修订标准。目前，一些行业排放标准正在加紧修订，《地表水环境质量标准》的修订工作也已经展开，标准限值收严已经成为发展趋势。

　　对此，裴晓菲表示，单从标准限值来看，我国很多排放标准的限值与欧美国家相当，但这样的比较没有实质意义。“环境质量要得到改善，不能单纯依靠一种手段，还需要与环境影响评价、排污许可证等多种制度措施配合使用，才能确保从污染物排放达标到区域环境质量达标”。

　　企业实际该执行什么限值?

　　排放标准是底线，具体执行的排放控制要求要看排污许可条件

　　排放标准是门槛，能否进门看环评，此后的“合规性”要看排污许可条件的执行情况

　　所谓企业达标排污，就是指污染物排放满足排放标准限值要求吗?不是。依据《水污染防治法》和《大气污染防治法》相关规定，企业排污“超标即违法”，但不等于符合排放标准即合法。判断企业排污是否合法，要看排污许可证上设定的许可条件。

　　在我国环保标准体系中，环境质量标准是核心，污染物排放(控制)标准、环境监测规范类标准、管理规范类标准都是围绕环境质量标准而制定的。从“排放达标”到“质量达标”是一个多种环保制度、措施共同作用的过程，核心制度是环境影响评价和排污许可。

　　环境保护部环境标准所所长武雪芳告诉记者，排放标准的作用主要有4方面：设定环境准入门槛、削减总量、改善环境质量和防范环境风险，“实施排放标准有助于改善环境质量，但是实现环境质量达标不能单靠排放标准”。他强调，“排放标准是准入门槛，达到排放标准要求只能站在门槛上，能否进门还要看环评。”

　　也就是说，环评过程就要充分考虑项目对于当地环境质量可能造成的影响，确保环境质量不恶化、不降级。比如，《火电厂大气污染物排放标准》中规定，新建燃煤锅炉二氧化硫排放限值为100mg/m3。但在环境容量较小的地区，为保证不会对当地环境质量造成影响，火电厂可能要面临更为严格的排放限值，需要采用低硫煤、安装高效脱硫设施等。

　　“企业实际执行的排放限值应该是小于等于排放标准的规定限值，具体是多少，要由环评来解答。同样，在日常监管中，要执行的标准也应是环评批复的限值要求，而不是排放标准。”武雪芳告诉记者，这个环评结论在国外会被写入排污许可证。也就是说，门槛是排放标准，能否进门看环评，进门以后的“合规性”要看排污许可条件的执行情况。

　　排污许可证中设定更严格许可条件，提出更全面的排放控制要求

　　据王开宇介绍，发达国家如美国、欧盟虽然也对部分重点行业制定了排放标准，但排放标准的实施通过排污许可证管理进行，具体到每个排放源实际执行的是“一厂一标”：假设A、B两家工厂在生产工艺、原材料、产能、产品种类等方面全部相同，但A工厂所在地区有较多环境容量，距离环境敏感目标较远，B工厂所在地区污染源密集，环境容量有限，距离环境敏感目标较近，那么，这两家工厂执行的排放限值可能有很大差异，也许A厂执行统一的行业排放标准限值即可，B厂却需要执行比排放标准严格数倍的限值，具体执行的限值要依据环境影响评价的结论来确定。

　　排污许可证中设定更严格的许可条件，这不仅是要求执行更严的末端排放限值，也可能包括对排放总量、排放源位置、采取的技术工艺、排放时间频次等提出限制性要求。也就是说，排污许可证中设定的许可条件以排放标准为基础，但不是照抄排放标准的限值指标，而是结合具体情况提出更全面的排放控制要求。

　　排污许可证制度本是核心制度之一，但制度不健全，管理条例迟迟无法出台

　　我国的环境管理主要包括8项制度：环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、排污许可证、排污申报登记、污染物排放总量控制和城市环境综合整治定量考核制度。

　　王开宇说：“我国的环境管理制度和环境标准体系设计大多参照美国等发达国家。这一系列制度设计中，排污许可证制度是核心制度之一，是衔接排放达标和质量达标的关键制度。通过运用包括环评、标准在内的各种工具、手段设置的排污许可条件，才是对具体排污设施进行监督的直接依据。遗憾的是，我国法律虽然规定‘国家建立排污许可制度’，环保部门也进行了多年努力，但实施这一制度所必需的排污许可证管理条例迟迟无法出台。”她同时强调，除了排污许可制度不健全，当前在严格执行排放标准，落实环评要求等方面也存在诸多不足。

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　　标准为何总被打折执行?

　　不少地方存在选择性执行污染物控制项目、适用排放标准错误等问题，削弱了排放标准的约束和规范作用

　　标准本身规定的各项指标本应全部执行，但常被打折扣

　　标准制定科学合理很重要，执行更重要，排放标准作为“合规性”的基础要求，至少标准本身规定的各项指标应全部执行。但是，由于行业经济技术状况、环境监管成本等因素，标准本身的执行也经常会被打折扣。

　　谈到一些地方出现的“合规性伤害”问题，裴晓菲说：“我们到了现场才知道，当地环保部门平时对企业排放废水的监测只关注常规性指标，某几项指标达标，就认为达标了。”

　　实际上，在《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918—2002)中，根据污染物的来源及性质，将污染物控制项目分为基本控制项目和选择控制项目两类。基本控制项目主要包括影响水环境和城镇污水处理厂一般处理工艺可以去除的常规污染物以及部分一类污染物，共19项，这是必须执行的。选择控制项目包括对环境有较长期影响或毒性较大的污染物，共计43项。选择控制项目由地方环境保护行政主管部门根据污水处理厂接纳的工业污染物类别和水环境质量要求选择控制。

　　以主要接纳处理印染废水的污水处理厂为例，印染废水中含有一级致癌物苯胺，应该作为特征污染物进行监测，但限于监测人力、物力等因素，基层环保部门对污水处理厂的监测很少考虑这样的针对性控制项目。不仅如此，一些业务不精、监管不严的地方还存在新标准生效后继续执行老标准、重点行业标准生效后继续执行综合标准等问题，实际放松了污染物排放标准要求，进一步降低了排放达标门槛。

　　近期，环境保护部组织开展了一些环保标准实施情况评估，发现不少地方存在选择性执行污染物控制项目、适用排放标准错误等问题，削弱了排放标准的约束和规范作用。

　　比如，为防止企业通过稀释方式降低污染物浓度，很多行业污染物排放标准中都规定了基准排水量指标，如果这一指标不能严格执行，执行污染物排放浓度限值指标的效果势必大打折扣。实际排水量是否符合基准排水量指标要求，需要结合企业生产情况确定，这是一项需要上位法法律保障和精细化环境管理支持的工作，在排污许可法律制度不完善、地方环境监管力量有限的情况下，基准排水量指标的执行效果欠佳。

　　“精细化、专业化的环境管理很重要，过去的环境管理太粗放。”裴晓菲说，“排放标准不可能直接对应质量达标，因为要考虑到各地实际情况，还有产业集中度问题。不能单靠排放标准来实现质量达标，需要环评、排污许可、监管等多方面共同发挥作用，环境质量才能得到持续改善。同时，还要明确企业的特征污染物，在执法检查中要对照企业生产工艺、环保工艺等进行核查，不是只管末端排污口，而要进行过程监管，实施精细化管理。这些事情都做好，才有可能解决环境质量不如意的问题。”

　　很多地方只有到了无路可走的时候，才制定严格的地方标准

　　有标准执行不到位的坏消息，也有主动提标的好消息。国家级标准要兼顾全国的情况，法律对国家污染物排放标准的定位是最低的基本要求，省级人民政府可以根据辖区情况制定更严格的地方污染物排放标准。目前，一些省份已经依法制定实施了一批更加严格的地方标准，如山东省制定了火电、锅炉等大气污染物排放的地方标准，2012年7月1日起正式实施的北京市《城镇污水处理厂水污染物排放标准》(DB11/890—2012)要求新(改、扩)建城镇污水处理厂出水达到地表水Ⅳ类水要求。

　　但是，主动制定更严格地方标准的省份并不多。“很多地方只有到了无路可走的时候，才制定严格的地方标准。”中国人民大学环境学院院长马中说，十几年前，就曾讨论能否把污水处理达到地表水的水平，但当时认为没有必要，原因之一就是还有环境容量。“现在，北京真的这么做了，这也就意味着没有环境容量了。当然，北京现在也做得起了。但是，如果各地都到了这一步才开始行动，经济成本是否合算?”

　　环境红利怎就成了企业利润?

　　完善的标准体系还需要全面执行，强化排污监督、促进环境改善，需要全社会共同行动

　　企业偷排、超标排放问题仍很严重

　　“看似完善的标准制度体系，实际执行情况如何?标准制定后，配套政策是否能够支撑标准得到有效执行?”曾在基层环保部门工作过的中国人民大学环境学院讲师石磊对一线环保工作者的压力了解更深，他们曾经面对“16个人监管1万余家企业”的窘境。一些地方即使对重点污染源的监测频次也是有限的，在这样基础上得出的“达标”结论，显然很难经受考验。

　　事实上，企业的偷排、超标排放问题仍然存在。马中谈到了一项研究课题对某市的调研情况：这个城市工业产值占GDP的60%左右，年工业用水量约7亿吨，可以统计的当地工业企业直接排放的废水约2000万吨，另有约7000万吨进入污水处理厂。通过水平衡模型计算，扣除耗水(蒸发损耗及饮料、啤酒等水产品使用等)、损水(水在整个输送过程中的跑冒滴漏)等，最保守估计是全市每年有8000万吨水被无组织排放。

　　企业靠降低环境成本来赚钱，造成环境退化

　　为什么企业不惧环境违法?利益是重要原因，也就是守法成本高、违法成本低。对于很多企业来说，超标排污、偷排的罚款相比其生产利润不足九牛一毛，甚至有些企业将违法排污处罚费用直接纳入年度财务预算，他们会及时、主动地缴纳罚款，但不愿意改进治污设施。

　　“中国工业企业的增长到底靠什么?”马中说：“人力、能源、原材料、厂房设备、土地等成本都是刚性的，企业最敢降低要求的就是环境成本。”但如果企业都靠降低环境成本来赚钱，就会造成环境退化的结果。环境经济学要求环境成本内部化，就要提高治理水平、增加治理成本，但如果不增加治理成本，这部分就会变成企业的收益，即环境红利。

　　“环境红利与人口红利、改革红利一同支撑了中国30几年的经济高速增长。”马中认为，“这不仅是一个环境问题，而是一个重大经济问题。一开始有环境容量的时候可以，但环境退化后如果还要继续，就是目前这种局面。环境消耗在支撑企业的利润来源，这是非常可怕的。”

　　应从各方面确保环境标准严格执行

　　标准限值加严会使企业治理成本增加，尤其在当前经济形势下，很多企业的生产经营面临困难，如何保证环境标准得到有效实施，是一个重要的命题。

　　但是，标准同样能够引领环保产业发展，如果标准能够被严格执行，治理成本就会降下来。以火电脱硫为例，单位造价已经从“十一五”之前的近2000元/千瓦，一路下滑到目前的150元/千瓦，脱硫效率已经从当初的80%左右提高到98%以上，企业成本压力已经大幅缓解。同时，脱硫电价等配套政策的推出，也极大调动了企业积极性。多方面因素共同作用的结果，使得火电行业减排成效显著，为我国二氧化硫减排任务的完成做出了巨大贡献。

　　怎样才能确保标准得到严格执行?环境保护部正在积极联合有关部门健全相关法规制度。在提高违法成本方面，最高人民法院、最高人民检察院日前联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，降低了污染环境罪入罪门槛，进一步细化了环境污染刑事责任的认定标准，加大了对环境违法行为的打击力度。在强化环境监督方面，继续联合相关部门加强基层环境执法监管能力建设，同时着力推进污染源信息公开，7月30日印发了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》，用社会力量强化监督。

　　环境问题是典型的“公地悲剧”，解决环境问题需要坚持不懈地转变各行各业、社会各界存在的种种不利于环境保护的观念和做法。这需要国家通过相关法规、制度予以引导、规范，更需要公众的理解和支持，排放标准的实施、环评和排污许可制度的落实，都需要全社会共同努力。