刘桂环：生态补偿不等于扶贫

　　■横向财政转移支付为何难推进?

　　记者：生态补偿推行了这么多年，为何还没有深入推广开来?您认为目前实施生态补偿遇到了哪些困难?

　　刘桂环：总体来看，生态补偿正在诸多困难中前行。

　　首先，生态补偿理论基础和技术方法研究不足，顶层设计不到位。使得生态补偿管理不够规范，于是就出现“生态补偿是个筐，什么都往里装”和“会哭的孩子有奶吃”等现象。

　　其次，生态补偿政策促进了政府行政管制手段和经济手段的结合使用，政府手段与市场手段的“协同效应”正在逐渐显现，但还需进一步加强。

　　第三，跨省生态补偿较难推进。两省之间很难协商生态补偿的问题，究其原因在于国家层面没有出台相关政策，还存在着利益相关者责任关系界定不明确、补偿标准有待厘定等问题。

　　第四，生态补偿法律基础较薄弱。目前国家层面生态补偿立法缺失，造成我国各地生态补偿实践普遍存在法律依据不充分问题。地方规范性文件缺乏法律效力。

　　记者：目前生态补偿资金主要依靠中央财政转移支付，其他渠道明显缺失。这会对生态补偿效果有什么影响?

　　刘桂环：当前阶段，生态补偿大多是一项“要钱”的工作，补偿资金也主要依靠中央财政转移支付，其他渠道相对较少。同时，对生态补偿资金使用和管理的后续机制准备不充分，现有的做法多侧重于如何拿到生态补偿资金，而对于补偿资金在受偿者内部之间的分配、使用和管理，重点生态区的人民群众为保护生态环境做出很大贡献，还存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。

　　有的地方甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。这是由于补偿资金的使用效果即补偿的监测与评估机制不足，不利于生态补偿机制发挥其应有的作用。由于规范约束不足，一些地方总想在生态补偿名义之下筹集资金，但钱却未能真正有效用于生态补偿上，这无形当中降低了生态补偿的公信度。

　　记者：纵向财政转移支付会给国家财政造成很大压力，有时会出现补偿不足的情况，所以有人提出，要重点建设具有现实性的横向财政转移支付的生态补偿机制，您对此怎么看?

　　刘桂环：什么是生态横向财政转移支付?即考虑到同级地方政府之间的生态功能及其关联程度，各同级地方政府之间的横向财政平衡，也称“兄弟互助式”，这种模式是同级的各地方政府之间的平行转移，一般是财力富裕地区(生态功能相对不足)向财力不足(生态功能相对富裕)地区转移。这种模式可作为纵向财政转移支付的补充。

　　横向财政转移支付机制应该是弥补纵向财政转移支付资金不足的有效手段之一，但目前建立基于生态补偿的横向财政转移支付的政法依据还不充分，建议加强这方面的研究工作，为实施横向财政转移支付奠定良好基础。

　　针对目前横向财政转移的不足或者说缺失，有关部门正在积极推动建立横向财政转移支付制度。鼓励在一些条件成熟地区先行试点，待充分总结试点的基础上，摸索出成功经验，进一步推广，循序渐进构建具有中国特色的生态补偿横向转移支付制度。例如，新安江跨流域水环境补偿试点已经具备了横向财政转移支付的特征，但从某种层面来说，还不属于真正意义上的横向财政转移支付，但随着试点经验的逐步总结和完善，可以为其他地方提供借鉴。

　　■只能用钱补偿吗?

　　记者：有人认为，现在补偿方式过于简单，请问您如何看待这个问题?还有哪些补偿方式可以借鉴?

　　刘桂环：目前，政府仍然是生态补偿的主要购买者，生态补偿的行政色彩还比较浓厚，存在一定的制度约束，同时政府补偿形式又较单一，主要采用资金补偿，对于政策补偿、实物补偿、技术补偿、智力补偿等形式，则运用较少。

　　在建立和完善生态补偿机制过程中，这些补偿方式都需要统筹考虑。但考虑到目前我国处于建立生态补偿机制的初期阶段，低点起步，以资金补偿开始，循序渐进地推广其他适宜的生态补偿方式也是符合国情的。例如地方出现了异地开发模式、水权交易模式、排污权交易模式等，寻找适合我国国情的市场化生态补偿途径需要在总结国内外经验的基础上逐步推广，稳步推进。

　　记者：针对我国生态补偿机制不完善的现状，需要从总体上建立类似环境污染收费的系统政策吗?

　　刘桂环：据了解，国家有关部门正在开展归并整合有关专项资金、研究开征环境保护税等工作。在生态补偿机制建立的初期阶段，生态补偿所需的资金应该能够在整合后的专项资金中统筹解决。

　　当然，长期来看，有必要引入市场化途径，吸引更多的社会资金参与到生态补偿和生态建设中来，进一步完善生态补偿机制。

　　■“富饶的贫困”从何而来?

　　记者：请问，您如何看待生态补偿与扶贫的关系?

　　刘桂环：目前对生态补偿的认识还不够全面，认为接受补偿的地区往往是落后的贫穷地区，生态补偿往往与扶贫工作紧密结合。实际上，生态补偿与扶贫并不能画等号，不能依靠生态补偿来解决贫困问题。

　　位于“生态重地”的贫困地区居民往往被迫陷入“要温饱还是要环保”的两难境地。也经常有地方抱怨自己是 “富饶的贫困”，境地尴尬。从这一点来看，需要我们处理好“造血”补偿与“输血”补偿的关系。

　　财政转移支付这种“输血型”生态补偿机制对促进流域生态环境保护和建设起到了十分重要的作用。今后也必须进一步完善“输血型”生态补偿，加大生态保护重点区域的支持力度，把这些地区的生态功能稳定住。

　　同时，我们也应该看到，这种“输血型”生态补偿机制无法解决发展权补偿的问题，因为它无法解决生态保护和建设投入上自我积累、自我发展的问题。目前，欠发达地区生态环境保护和建设工作的深度、广度、力度基本上取决于外部输血量(财政转移支付资金)的多少，他们缺乏生态环境保护和建设的内生原动力和支撑力，缺乏“造血”功能。一旦“输血”(转移支付)停止，有些生态环境保护和建设活动也将随之停止。因此，建立“造血型”的生态补偿机制既是对现有生态补偿机制的完善和补充，更应是一种发展模式的拓展和创新。