中国五大区域已完成战略环评

　　专访环境保护部环境工程评估中心副总工程师任景明：

　　中国五大区域已完成战略环评

　　“听说过环境评价(下称‘环评’)的，请举手。”在一家环保NGO“自然大学”组织的公益环保讲座上，任景明环视现场，只有三四个人举起手，再问“战略环境评价”(下称“战略环评”)，大家都摇摇头。

　　这么少的人了解环评和战略环评，国家环保部环境工程评估中心副总工程师、战略环境影响评价所所长任景明并不感到意外。9月一个周末的午后，他用了近两个小时，耐心地向十几位听众梳理了战略环评在我国的现状、困境和未来， “不管你们在做什么，了解之后对战略环评总是一个很好的宣传。”

　　战略环评：环评的“升级版”

　　“环境评价首先是一种科学方法和技术手段，是分析、预测决策计划，包括一些具体的开发活动对环境的影响，并提出相应的减缓或预防环境污染与生态破坏措施的一套方法。”任景明介绍，“当这样的方法和理念上升到制度层面之后，就会变成法律、法规，或行政意义的规范性文件。所以，环境评价包括两层含义，一个是环评方法，一个是环评制度。”

　　中国在改革开放初期，要申请世界银行和其他国际组织的贷款及援助项目时，被要求先做好环评，否则拿不到贷款和援助――这从侧面推动了我国环评制度的建立。1979年我国颁布的《环境保护法(试行)》中就已经纳入环境评价。

　　为了从根本上注重环境影响、控制污染、保护生态环境，及时采取措施，减少后患，自2003年9月1日起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》(下称“《环境影响评价法》”)中明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价。2011年，环保部环境工程评估中心成立了战略环境评价所，副总工程师任景明兼任所长。

　　“云南安宁炼化项目前期环评公示效果不佳”、“东莞百亿光伏项目或因环评搁浅”……新闻报道中，常能听到公众和媒体要求相关项目公示环评报告的质疑。一些普通人开始了解和关注环评，但多限于与自己利害相关的项目环评。

　　在环评的基本制度体系内，战略环评被认为是第二代的环境评价，对象主要是战略，包括政府的政策、规划和计划(即PPP――Policy，Plan，Program)，其目的是在政策、规划和计划的早期制定阶段，对执行这些政策计划的方案可能带来的环境影响进行充分考量，是一项系统化的综合性的程序和过程，它的涉及面与评价范围都要大于项目环评。

　　任景明告诉《中国经济周刊》，我国开展的战略环评主要是规划环评，同样兼有技术属性和制度属性――前者基于它是能使决策更科学的技术手段，后者表现在它是把对环境的考虑纳入了经济社会综合决策的制度安排。

　　“战略环评针对的是战略层面，而不是具体项目，目的是在制定战略的阶段，就对执行该政策、规划和计划及其替代方案会对环境的影响进行综合考量。”任景明这样解释战略环评的内涵。

　　“五大区域”已完成战略环评

　　任景明介绍，迄今为止，我国完成得最好的战略环评当数包括环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区在内的“五大区域战略环评”，它被环保部部长周生贤誉为“教科书式的环保力作”，环保部副部长吴晓青称之为“‘十一五’环评工作最重要的进展之一”。

　　据了解，环保部五大区域战略环评始于2009年初，涵盖15个省(区、市)的67个地级市和37个县(区)，覆盖国土面积111万平方公里，经济总量占全国的1/5，涉及石化、能源、冶金、装备制造等10多个重点行业，是目前为止涉及地域范围最大、行业范围最广的战略环评。

　　“五大区域环评当年所提到的一些预测和评价结论，现在都正在变成现实，当年的一些预警，不管地方政府听不听，我们都提出来了。”任景明说，现在很多地方面临的雾霾、区域性的复合型污染，当初都有预警。

　　五大区域战略环评涉及的15个省份，在编制“十二五”规划和区域生态环境的战略性保护中，都将这一战略环评成果作为重要的决策依据和技术支撑。

　　以成渝经济区中四川的产业布局调整为例，四川省将岷江下游航电梯级开发由六级调整为四级，取消了古柏和喜捷场航电，有利于长江上游珍稀特有鱼类生态环境的保护。

　　任景明告诉《中国经济周刊》，“目前在沱江、嘉陵江、涪江等长江的主要支流中，都有规划的电站，单个看对环境的影响都是可以接受的，但是放在一块儿呈‘糖葫芦串’形的串珠状，其环境影响将是非常吓人的。”

　　北部湾经济区的广西壮族自治区，在制定工业和信息化发展“十二五”规划的时候，也按照五大区域战略环评的指导意见，在结构调整上有了“大动静”――从原计划的4000多个项目中筛选出1500多项，重点产业园区进行错位发展，还加大了小火电、小水泥等落后产能的淘汰力度。

　　除上述“五大区域”外，已经通过成果验收的西部大开发战略环评和8月底刚刚启动的中部地区发展战略环评，是我国另外两项重要的大区域战略环评。任景明表示，它们有望在未来的建设中发挥更大的作用。

　　开展战略环评仍存五大不足

　　2010年，新疆乌鲁木齐附近的艾维尔沟煤矿进行了针对规划的战略环评，任景明参加了报告评审会。

　　环评报告书很厚，但任景明认为，报告并没有抓住问题的关键：艾维尔沟里的水主要来自冰川融水，整个煤矿坐落于艾维尔沟附近的地下，矿井距离天然冰川最近处只有两公里，煤炭开发有可能将艾维尔沟里的水全部疏干，让下游无法滋养，影响生态稳定，另外矿区配套有电厂和水泥厂，其生产活动会提高局地温度和增加冰川表面降尘，极可能导致冰川加速融化。

　　以艾维尔沟为例，任景明表示，由于现在从事战略环评的人员大多出身于项目环评，缺乏与战略环评相匹配的区域、流域生态系统的知识基础，对现在和将来、经济发展与环境保护关系影响的思考也不够，战略环评的深度和成效都有限。反思现在开展战略环评的难点与不足，任景明分析了相关的原因：

　　第一，研究和实践主要是环保系统的单个部门指导，一些科研院所也是从环境学科或环境工程的单个学科领域出发做研究，与战略环评“要跟决策融为一体”的要求有差距。

　　第二，战略环评仍属“被动式”的事后评价。比如做中部地区战略环评时，按道理，规划出来之前是要做环评的，有关省份会说，“我们中部发展规划国家都批了，你们还做什么环评呢？”环保部只能在规划执行过程中提出一些建议，这让战略环评变成决策后评价。

　　第三，战略环评过于依赖当前项目环评的框架和技术方法，仍然基于常规的环境要素，缺乏充分融合区域发展与保护目标的原则框架，与整体性要求不匹配，难以适应战略环评的战略性、前瞻性、基础性要求，对不确定性因素也考虑不周。

　　第四，在国家和地方层面，事实上有大量应开展战略环评的规划没有开展。一些政策如家电下乡、鼓励发展汽车产业，乃至正在进行的城镇化发展战略，都需要从环境保护和节约资源的角度做战略环评。

　　第五，公众对战略环评的认识不够。单个的项目环评直接影响到利益相关方，如果公众看到自己附近的工程项目排污超标了肯定会反对。但由于战略环评更为宏观，大家感觉不到与自己利益攸关，因此参与程度很低。

　　对话任景明：

　　寄望修法提高战略环评的影响力

　　《中国经济周刊》：为什么目前各地对实施战略环评并不积极，而且大多只能实施规划环评？

　　任景明：政府部门过去做规划，就是找几个处长带领几个专家，关在宾馆里，然后找一些下属事业单位的人员，关着门，一个礼拜、一个月就做出来了。这两年国家层面比较重视规划论证，规划的科学性大大增强了。现在的客观情况是，有一些重点产业的规划环评是倒逼出来的，因为没有规划环评，相关的项目环评就不被受理，倒逼相关规划的主管部门必须先做规划环评。

　　《中国经济周刊》：什么机构能够做规划环评？

　　任景明：现在很多大的环评机构都能做规划环评，包括各个部委的研究院、大型的研究所，规划环评没有资质要求。严格从法律来讲，自己做规划自己可以做规划环评，只要能做好，然后能通过环保部门组织的技术审查，就没问题。

　　《中国经济周刊》：战略环评难做，是不是因为缺乏资金？

　　任景明：资金是一个方面的问题，现在有可能做一个规划需要30多万元，仅做一个规划环评就要300多万元――因为有很多技术资料要收集，包括一些补充监测要花钱，而且周期很长。但现在的关键是规划部门的环保意识不够。

　　《中国经济周刊》：目前战略环评对政策的影响是不是仍然比较弱？

　　任景明：我们一直在探讨战略环评的法律效力，前一段我们下去开展五大区域战略环评成果应用调研，地方政府最大的反映是：你这个没有法律效力，如果我做了规划环评的报告，编制规划的部门不采纳要作出说明，要告诉我为什么不采纳。战略环评却没那个效力，所提的建议只能供决策时参考。

　　在现行的《环境影响评价法》的条文中，对规划环评与项目环评的主体和内容等有明确规定，但并未提及战略环评与政策环评。

　　《中国经济周刊》：怎样才能够进一步强化战略环评的影响力？

　　任景明：我觉得最理想的诉求就是现在正在修改的《环境保护法》，把政策、法规涵盖到战略环境评价的对象中，将来再找机会修订《环境影响评价法》。对于国家重大的政策包括法规，如果分析其环境影响比较大就要做环评。