首都治霾立法约束实施“双控”务求法悬人惧

　　《北京市大气污染防治条例》由市人大会议通过，将从3月1日起实施

　　首都治霾 立法约束(关注地方两会)

　　核心阅读

　　“任意排污，罚无上限!”“用严格的法规，应对严峻的大气环境!”

　　1月22日上午，经过三次审议的《北京市大气污染防治条例》，提交北京市十四届人大二次会议表决通过。大屏幕上打出表决结果：659票赞成，23票反对，14票弃权。《条例》明确，把“降低PM2.5浓度”作为大气污染防治重点，提出从源头到末端全过程控制污染物排放，加快削减污染物排放总量。

　　打破常规：

　　人大三次审议

　　政协立法协商

　　这部将于3月1日起实施的地方性法规，被称为民生法。它事关政府职责、首都未来，事关每位市民的健康权、环境参与权，事关企业的发展权。

　　《条例》的起草修改，经历两年打磨，三次审议，一次协商，广泛听取社会意见。首都平均6到7天一次的空气重度污染，使《条例》从2013年立法之初，就广受关注。

　　《条例》由市政府起草，专门班子研究污染成因、构成，总结经验，借鉴国内外治理措施，结合制定《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》，广泛征求人民群众、市政府相关部门、各区县政府、企业及民间环保组织的意见，认真听取环保专家、法律专家的意见，半年时间拿出草案。

　　人大三次审议破常规。一般情况下，省级人大常委会法规审议是“二审三通过”。鉴于本《条例》的重要性，北京市人大常委会打破原有规定，分别于去年7月、9月、11月进行了三次审议。针对审议意见，工作机构调研论证，召开了各类座谈会、论证台、听证会多达20多次，并深入实际，反复调研。

　　政协首次实行立法协商。11月14日，北京市人大将几经修改的草案，向北京市委常委会进行了专题汇报。市委常委会决定，根据十八届三中全会的新要求，草案交政协开展最广泛的立法协商。随即，5万多字的相关材料，一一送达政协委员们案头，32个界别组织了29次座谈会，市政协成立了专门工作班子，从700多位委员的意见中，梳理出上千条建议，形成了《关于北京市政协开展〈北京市大气污染防治条例〉立法协商工作情况及主要意见建议的报告》。市人大认真研究，对法规草案的61条内容进行了83处修改。

　　降低PM2.5：

　　治污实施“双控”务求法悬人惧

　　《条例》把“降低大气中的细颗粒物(PM2.5)浓度”明确为北京市大气污染防治的重点，直奔雾霾而去，最得人心。

　　国家《大气污染防治行动计划》规定，到2017年，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，北京也发布实施了《北京市2013— 2017年清洁空气行动计划》，治理空气污染上的手段和措施不断升级。此次，“降低PM2.5”写入地方性法规，无疑具有了更强的约束性和强制力。

　　对治理思路，北京市确立“双控”举措，《条例》规定，“严格排放标准，实行污染物排放总量和浓度控制，加快削减排放总量。”

　　总量控制是《条例》核心内容之一。北京市人大常委会副主任柳纪纲介绍，北京环境容量极为有限，仅靠减排已不能解决问题，迫切需要对重点污染物排放总量进行控制。《条例》单设“重点污染物排放总量控制”一章，系统设计，确定了削减存量与控制增量相结合的制度。

　　今后，新建、改建、扩建建设项目，在进行环评审批前，要取得重点大气污染物排放总量指标。未完成年度大气污染物排放总量控制任务的区域、行业，除民生工程外，新建项目将停批。

　　在此基础上，对于固定污染源污染、机动车和非道路移动机械排放污染、扬尘污染这三大类大气污染来源，《条例》分设章节，制定了详细的防治措施。

　　治理雾霾，人人有责。《条例》单设一章，确立“共同防治”格局。柳纪纲介绍，这一章的目的就在于明确各防治主体的权利、义务和责任，构建以政府为主导，法人、公民共同参与、共同负责的公共治理体系。其中，对政府职责作出16条规定，对有关行政主管部门的职责作了4条规定。例如，市和区县政府应当将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，保障大气污染防治工作的财政投入。

　　同时重视公众参与，既规定公民依法保护大气环境的义务，也明确公民、法人和其他组织举报违法行为，要求政府部门公开大气环境质量、突发大气环境事件等信息的权利。

　　“违法成本低”，使环境违法屡禁不止。本次《条例》吸纳民意，务求“法悬人惧”。《条例》总计130条，法律责任部分有40条，占比超过30%。

　　对超指标排放的污染大户，管治措施有：责令停止排污，处5万元至50万元的罚款，扣除超排指标;拒不停止排污的，查封。根据北京市环保局的初步测算，《条例》中设定的处罚条款基本都高于治理成本，特别是对恶意违法、多次违法加大了处罚力度，规定了“加倍处罚”和“上不封顶”的处罚条款。

　　《条例》规定，排污单位既要防治污染，也要把监测记录、排放情况向社会公开。同时，《条例》还规定，对违反环境保护有关法律法规，污染大气环境，受到相应处罚的企业及其负责人，由环保等部门向社会公布曝光，并纳入企业信用系统。

　　争议热点：

　　开门广纳民意

　　严法有情有义

　　露天烧烤怎么管?最后定下罚两万。露天烧烤看似小事，却也是一大污染源，《条例》吸纳公众意见，作出规定，任何单位和个人不得在政府划定的禁止范围内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。违者将被处以单次最高两万元的罚款。同时，受到罚款、没收等行政处罚两次以上的，做出处罚决定的部门可以在上一次处罚金额基础上加倍处罚。

　　停车三分钟要不要熄火?这曾是一个热点。审议中，多位代表针对第七十四条“在学校等特定地段，停车三分钟以上时应当熄灭发动机”，是否需要设定处罚，提出了不同意见。最后，法制委员会经过慎重研究，认为：停车熄火作为防治机动车污染的一项措施，关系到全市560多万辆机动车主的行为规范。考虑到存在着执法主体难确定、现场取证较困难等实际问题，难以执行到位，为了维护法律的严肃性和权威性，建议不设处罚条款。

　　实施“按日罚款”，社会呼声一度很高，代表们在审议中也提出应进一步加大处罚力度。据介绍，《条例》虽未规定，但正在审议中的国家《环境保护法修正案(草案)》中有按日处罚制度，如正式颁布，北京市的执法部门可直接依法实施按日计罚。

　　关于大气污染物排污权交易，《条例》规定，“在严格控制重点大气污染物排放总量、实行排放总量削减计划的前提下，按照有利于总量减少的原则，可以进行大气污染物排污权交易试点”，避免出现“花钱买排污”。

　　《条例》中创新探索不少，例如明确规定公民受污染损害时可直接起诉维权：造成大气污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门调解处理;调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。