生态红线划定矛盾尖锐:地方在博弈中将土地开发

　　1月9日，2014年全国环境保护工作会议在北京召开，环保部部长周生贤在会上强调，要进一步明确改革的路线图和时间表，推进生态保护红线(下称“生态红线”)划定工作。

　　当晚，湖南省人大环境与资源保护委员会办公室副主任刘帅发了条微博：“属于省级的益阳南洞庭湖湿地自然保护区，因管理体制不顺，开发与保护矛盾突出，特别是大面积种植芦苇和杨树，过度捕捞渔业资源和盗猎鸟类等，一直饱受争议。现要抓住国家设立生态红线制度的机遇，加快申报国家级自然保护区的各项工作，借机理顺管理体制，加大保护力度，形成保护共识，争取更多支持。”

　　“划定生态保护红线”被写入党的十八届三中全会的《决定》后，很多人对这条“线”充满期待。

　　最高领导层在生态问题上

　　“最强有力的陈述”

　　环保部南京环境科学研究所生态中心副主任邹长新，2012年就已加入全国生态红线划定技术组。他告诉《中国经济周刊》，2011年国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》里就明确提出，要在重要生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，这也是来自国家层面最早的正式提法。

　　2013年5月24日，中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习。中共中央总书记习近平表示，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，要划定并严守生态红线，并牢固树立生态红线的观念。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。

　　有专家称，这是至今最高领导层在生态问题上“最强有力的陈述”。

　　周生贤在2014年全国环境保护工作会议上表示，目前的基本思路是生态红线由生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线构成。

　　据邹长新介绍，红线一般是指一个不可逾越的界限，生态红线也就是严格的生态保护之意。在国际上没有这一提法，但是划定“生态保护区域”的做法都是相似的。目前国际上生态保护区域占国土面积的平均比例是5%～10%。有关数据显示，我国各级自然保护区占国土面积的14.61%，重要生态功能区占国土面积的24.7%，重点生态功能区占国土面积的40%……不同的规划之间会有交叉，但不管怎么算，我国的生态保护区域面积都不小。

　　邹长新表示，尽管我国各类保护区域都划得比较大，但实际上没能实现应有的保护，更没有形成一个确保国家生态安全的格局，生态退化形势仍在加剧。根据环保部发布的《2012年中国环境状况公报》，全国现有水土流失面积294.91万平方千米;部分河口海水富营养化严重，大型底栖生物密度偏低，浮游植物丰度偏高……

　　中国环境科学研究院副院长柴发合对《中国经济周刊》表示，生态红线应该有“纠正”功能，对已经破坏的红线内区域，要让它退出，对没破坏的地方，就是警戒线：“原来很多人认为，我这里没有污染，有环境容量，可以大干快上。这种想法是错误的，即使有环境容量，也有一个科学利用、利用限度的问题，不能随便破坏良好的环境，造成不可收拾的局面。”

　　“所谓红线，基本是底线。要死守，不能再退，退了生态功能会弱化甚至消失。”环保部环境工程评估中心副总工程师任景明举例说，“如果一条河上游的水没有了，下游的人群就无法居住，工厂等经济体也会随着消失。虽然现在有很多工程手段可以调水，但是既劳民伤财，又违背客观规律，后果不会太好。”

　　试点省份：

　　20%左右的国土面积被划上红线

　　2014年全国环境保护工作会议上，周生贤表示，要加快推进生态保护红线划定工作，研究编制关于构建国家生态保护红线的指导意见。抓紧推进试点城市环境总体规划编制。研究提出城市之间最小生态安全距离，减少城镇化进程中的环境问题。

　　早在2013年9月，环保部就发布消息称，已开始在全国开展生态红线划定工作。生态红线划定采用自上而下和自下而上相结合的方式共同推进，由国家层面出台生态红线划定技术要求，在试点省份先行划定的基础上全面推开，红线要明确具体，具有系统性、科学性和历史延续性。

　　环保部确定的“全国生态红线划定技术组”由环保部南京环境科学研究所、中国环境科学研究院、中科院相关科研院所和北京大学等组成，已在内蒙古、江西、广西、湖北等省区开展生态红线划定试点工作。根据技术组制定的《生态红线划定技术指南》(草案)，各试点省(区)生态红线控制的区域面积平均达到该省(区)或特定区域国土总面积的20%左右。

　　据邹长新介绍，目前生态红线划定的主要技术流程已经厘清，主要是围绕国务院要求的重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区来确定范围，先要通过一系列生态保护的重要性评价来确定这些区域的保护现状，最关键的是把目前最重要的区域识别出来。红线落地需要一些基本数据，包括明确的边界、面积、保护对象，最后还要把每一种类型的红线进行叠加，形成一条总的生态红线。

　　红线落地的难度

　　在邹长新看来，目前尽管生态红线被提得很多，也很有高度，但是国家层面还没有相关的具体法律法规或配套政策、管理办法，这也导致了红线划定在摇摆不定，落地有难度。

　　首先，林业部门管森林、湿地和荒漠，农业部门管草地，国土部门管土地，水利部门管水环境……跟生态环境相关的政府部门众多，统筹协调起来比较困难。据记者了解，在环保部宣布开展全国性生态红线划定工作之前，国家林业局已出台了《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020 年)》，提出将划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种4条红线，且都有精确的总量控制;更早的2012年10月，国家海洋局在渤海海域启动了海洋生态红线划定工作……

　　其次，据邹长新介绍，他们在划定生态红线的过程中还要和地方政府博弈：“在一些试点地区，我们认为很重要的地方要保护，到了实地，却已经马上要开发了，而且是合法的土地规划，已经报政府批准，要么建工业区，要么建港口，矛盾很尖锐。”

　　此外，邹长新表示，划定生态红线不是目的，最关键的是划定之后的管理要有严格的制度保障，要像对待耕地一样，有总量的保障，还需要建立监测网络或监测平台、分级管理的长效机制。划定红线肯定会牺牲一部分人或一部分地区的发展机会，所以，生态补偿也要跟上。

　　“现在最大的问题就是怎样将口号变成实际。很多东西只在口头上，没有实际行动，而且对‘没有落实’也没有跟进的惩罚措施。”任景明对《中国经济周刊》表示，要想让生态红线真正有效，就要根据十八届三中全会提出的“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，把它跟干部考评机制结合起来，变成一项考评指标。“我们在研究，将生态环境质量考核纳入自然资产核算，将一个领导任期开始前的家底和5年、10年任期结束时的家底比较，看看为取得的经济成果付出的资源环境生态代价是什么，在经济社会发展的同时，生态环境也改善了最好，至少不能恶化，不欠债。”

　　“环境好不好，跟官帽挂钩，就是最大的约束。”任景明说。