土壤污染修复资金缺口巨大污染者付费制度缺失

　　近日从财政部、农业部获悉，今年国家启动重金属污染耕地修复综合治理工作，并先期在湖南省长株潭地区开展试点。

　　近年来，土壤重金属污染对农产品质量安全的威胁引发广泛关注。据相关调查数据显示，我国仅受重金属污染的农业耕地就有2000万公顷，即使采用成本较低的植物修复法，其修复资金也将达到6万亿元。而根据2011年12月15日公布的《国家环境保护“十二五”规划》的规定，“十二五”期间用于污染土壤修复的中央财政资金为300亿元，修复资金缺口巨大，这使得我国土壤污染治理特别是重金属污染治理及修复工作面临巨大压力。

　　土壤污染修复资金严重缺乏

　　据了解，我国土壤污染类型包括农业耕地污染、城市棕色地块污染以及矿区土壤污染。第二次全国土地调查结果显示，我国已有333.33万公顷耕地因遭受污染而不宜耕种。目前，我国约有1600万公顷农业耕地遭受农药污染，污水灌溉耕地216.7万公顷。我国农业耕地土壤污染修复所需资金数额巨大，仅对受重金属污染的农业耕地而言，即使采取土壤修复成本最低的植物修复法，每公顷的修复成本也将达到30万元，耕地修复所需资金总额将高达6万亿元。控制和修复土壤重金属污染已刻不容缓。

　　目前已经有越来越多的学者开始关注到我国污染土壤治理问题。根据中国人民大学环境经济学博士后、美国纽约大学环境法学博士后蓝虹副教授的研究调查标明，除了农业耕地，随着城市化进程加速，许多原本位于城区的污染企业从城市中心迁出，产生了大量城市棕色地块。据统计，我国城市棕色地块至少有30万块，治理棕色地块所需资金数额巨大，可能达到几十万亿元。

　　而矿区开发和废弃矿区中的污染物也会通过大气、水、固废丢弃等形式造成土壤污染。但目前我国废弃矿山的复垦率仅达10%，需要土壤修复的废弃矿山面积约150多万公顷。

　　蓝虹介绍，即使依据最保守的测算，每公顷矿区污染土壤治理资金最低需要9万元，则资金需求为1400多亿元。根据《全国土壤环境保护“十二五”规划》， “十二五”期间用于全国污染土壤修复的中央财政资金为300亿元，支持范围包括受耕地污染、城市棕色地块及工矿区污染场地。300亿元对于我国治理土壤污染所需的将近几十万亿资金来说只是杯水车薪，我国土壤修复存在巨大资金缺口。

　　土壤污染者付费制度尚未建立

　　我国长期以来对于污染问题都采取的是“污染者付费”原则，即谁污染谁付费治理。这种治理原则对于空气污染、河流污染适用起来没有说明问题，但是对于土壤污染治理，情况就变得复杂多了。因为土壤污染自身具有长期性和潜伏性的特点，其危害性很难在短期内爆发显现出来，而土壤污染责任人也具有不固定性的特点，因此“污染者付费原则”在进行土壤修复时会出现部分失灵。政府性资金是“污染者付费”失灵在土壤修复问题上的必要补充。

　　2010年发生在湖北武汉市的“毒地被退”事件就印证了此点。总面积280亩、地处武汉滨江绝版地带的“一块宝地”，自2006年3月由武汉三江航天房地产公司(下称 “三江地产”)竞得后，整整荒芜了4年后，开发商将土地退给了武汉市土地储备中心。其原因就是该地块原属武汉市农药厂，大部分地块都被化学有害物质污染了。而上世纪武汉农药厂的农药残渣等有害化学残留物的处理方式，基本上都是就地排放掩埋，离地面只有五六米。

　　为此对于中国在城镇化进程中造成的大量棕色地块修复问题，2012年，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部联合出台了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，规定未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。被污染场地未经治理修复的，禁止再次进行开发利用，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目。

　　然而这也仅仅是针对2012年之后交易开发的土地，在2012年前的土地交易，均未明确土壤污染修复所需费用应由污染企业承担或是其土地价值的一部分。对于城市遗留的这部分棕色地块而言，历史上的先前土地所有企业早已关闭或改制，无法运用“污染者付费”原则追讨修复资金。这时就需要政府出资介入土壤修复工作。

　　土壤污染追责条款仍是空白

　　蓝虹向记者介绍，我国现在仍然缺乏对土壤污染赔偿的问责机制，没有相关法律对土壤污染赔偿做出具体规定。关于土地污染责任，我国宪法规定了合理利用土地和防止土壤污染的大致原则。但在固体废弃物污染防治法、土地管理法、土地复垦条例中没有一个专门针对追究土壤污染责任的法律条款。

　　这使得对于特大土壤污染事件或潜伏期较长的突发土壤污染危害事件，需要政府性资金作为保障。如北京市宋家庄地铁土壤污染导致工人中毒事件，土壤污染所造成的人员伤害和土壤修复成本由北京市政府承担。

　　同时，土壤修复所需资金巨大，很多污染责任企业不具有足够的资金能力来支付土壤修复费用。即使企业破产，也无法支付土壤修复费用，这就无法保证土壤修复的及时性。土壤修复工作会因资金欠缺而停止，这时需要政府性资金的介入来完成土壤修复和污染危害赔偿工作。

　　蓝虹认为，我国污染责任不明土壤数量巨大，并且土壤污染可能引起突发性环境公共事件，这就需要政府做好应急准备，进行立即评估、治理修复、赔偿等工作，需要足够的资金数量作为救济保障。政府性基金以财政拨款、行政收费方式筹集资金，资金来源具有长期稳定性，符合土壤修复和赔偿所需资金的来源形式。因此，土壤修复资金应以政府性基金为主要模式。