《食品安全法》的与时俱进和理念创新

　　食品安全是一个伴随着人类社会发展全过程的长期性的问题，是关系到国计民生的重大问题。进入21世纪以来，世界各国的饮食水平与健康水平普遍有了提高，食品安全状况有了较大的改善。但人类食物链环节增多、食物结构复杂化却给人类增添了新的饮食风险和不确定因素。总体而言，全球食品安全形势有所好转，但仍然不容乐观。主要表现为：食源性疾病发生率不断上升、恶性食品污染事件接二连三、食品生产/加工新技术与新工艺带来新的危害，以及在世界范围内由于食品质量安全而引起的食品贸易纠纷不断发生。这些问题已经成为影响各国经济发展、食品国际贸易及有关国家声誉的重要因素。世界卫生组织(WHO)和美国食品与药物管理局(FDA)就此提出必须实现的食品安全目标是：减少食源性疾病对健康和社会造成的负担;在最大可能范围内减少食源性疾病的危害。

　　鉴于此，对食品安全实施强有力的管理也就突出呈现在了中国政府的议事日程上。食品安全管理包括：食品安全法律、法规体系的健全和发展、食品安全标准体系的形成和完善、食品安全检测技术体系的建立、食品安全管理基本框架的构成(包括风险监测、风险分析、预警、追溯和召回制度的建立)等。《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)及其实施条例就是中国食品安全管理涉及法律、法规的核心内容之一，其公布和施行成为了中国食品安全工作的一座里程碑。

　　2009年6月1日前，中国涉及到产品安全的法律有11部，其中与食品、农产品有关的包括《中华人民共和国食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《动物防疫法》等;有行政法规22部，涉及到食品、农产品的有《生猪屠宰管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等。2007年7月26日，第503号国务院令公布了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，该规定为相关的行政法规增加了一个新的“重要成员”，为食品安全行政执法增添了一件有力“武器”。此外，在我国涉及食品安全的部门规章还有近150部。但是，随着形势的发展，原有的食品安全法律、法规越来越不能适应现实执法的需求了。新《食品安全法》的出现正好弥补了原有法律、法规的不足，同时也体现了这部《食品安全法》的与时俱进和理念创新。

　　一、明确了食品生产经营者(企业)是食品安全的“责任主体”、“第一责任人”

　　《食品安全法》明确提出了食品生产经营企业的责任主体地位问题。例如，第三条规定：食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任;第三十二条规定：食品生产经营企业应当建立健全本单位的食品安全管理制度，配备专职或者兼职的食品安全管理人员，做好对所生产经营食品的检验工作，依法从事食品生产经营活动。

　　在大部分发展中国家中，最重要的食品安全问题是什么呢?在2004年7月9日法国的《欧洲时报》上，有一篇报道指出，中国“有毒食品”已触及道德底线!尽管这篇报道所提及的并非普遍现象，但亦足以说明道德因素在食品安全问题的产生和应对方面发挥着一种潜在的巨大作用。

　　但是，对于非道德、非法制行为造成的食品安全问题，如果仅仅依靠道德因素来制约难以达到治本的效果，必须用食品安全的法律来约束、规范才能既治标又治本。《食品安全法》就是明确的法律约束和规范，它从法律层面上对企业生产经营食品的行为做出了强制性的规范。

　　所谓“责任主体”、“第一责任人”的含义有三个层次：

　　1.食品作为一种特殊商品，其生产企业或生产者必须遵纪守法地进行生产、经营活动。法包含了相关的法律和行政法规、规章和国家技术规范的强制性要求(国家标准及行业标准等)、合格评定程序(抽样、检验和检查;评估、验证和合格保证;注册、认可和批准及各项的组合)等。因此，守法就是遵守上述的各项法律规范。

　　2.食品作为一种特殊商品，其生产企业或生产者必须诚信自律地进行生产、经营活动。诚信就意味着一切生产、经营活动必须自觉地遵守规范，相关记录必须是真实的。如《食品安全法》第三十六条、第三十七条所指出的，不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品;食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录应当真实;食品出厂检验记录应当真实;又如《食品安全法实施条例》第二十八条所指出的，食品生产企业还应当如实记录食品生产过程的安全管理情况。要遵守这些规定，诚信自律是必不可少的。亦如温家宝总理所说：“企业家的血管里必须流淌着道德的血液”。

　　3.食品作为一种特殊商品，其生产企业或生产者必须公开透明地进行生产、经营活动。公开透明的意思就是除了生产工艺、食品配方中个别涉及商业秘密的内容外，所有的生产、经营过程对监管部门、大众媒体、消费者都应当是透明的、可查询的、可追溯的。

　　二、确立了地方政府对食品安全监管工作负总责的重大原则

　　《食品安全法》第五条明确规定：县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核;该条第二款规定县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责;第三款规定上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

　　《食品安全法》的公布施行进一步明确了地方政府负总责，各有关职能部门各负其责、各司其责的职责框架，国务院和各级地方政府还成立了食品安全委员会统一协调各职能部门的食品安全监管工作。地方政府对食品安全负总责、各职能部门各负其责的含义有四个层次：

　　1.地方政府有责任保证当地的食品安全，包括进出口食品的安全;凡涉及到食品安全问题的应对和处置，地方政府必须从总体上协调各有关职能部门的工作。

　　2.各职能部门必须把自己职责范围内的监管工作做好，即所谓的“铁路警察各管一段”。特别是在出口食品质量安全这一块，因为欧盟、美国等发达国家的官方机构，对中国食品安全状况的评估并不仅仅针对某一个企业、养殖场、种植场，而是针对中国整个食品安全公共管理体系进行评估。所以，在地方政府统一协调、领导下，各部门的配合监管显得尤为重要。

　　3.县级以上地方政府应当加强食品安全监督能力建设，为食品安全监督管理工作提供保障。政府不仅要作为、要管理，还要有效作为、有效管理。当然，各级职能部门同样有加强食品安全监督能力建设的责任。

　　4.县级以上地方政府必须建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，整合、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息和食品检验机构等技术资源的共享。在“铁路警察各管一段”的工作机制中，接口部位非常重要。政府要在各个职能部门之间发挥穿针引线的作用，通过各种形式建立健全协调配合机制，有效地做好食品安全工作，应对突发的食品安全事件。

　　三、创新性地提出国家建立食品安全风险监测和风险评估制度

　　尽管中国在食品安全风险评估方面的研究有了初步结果，但在实际应用方面迄今为止几乎还是空白。尽管如此，《食品安全法》仍然以第二章整章的篇幅阐述了国家建立食品安全风险监测和风险评估制度的问题，体现了该法律与时俱进、利用国际上关于食品安全管理最新研究成果的勇气，以及与国际接轨的勇气。

　　对于食品中化学污染物的问题，早在1970年，世界卫生组织(WHO)就与联合国环境保护署(UNEP)和联合国粮农组织(FAO)联合发起全球环境监测规划/食品污染监测与评估项目(GEMS/Food)，中国虽是GEMS/Food计划的参加国，也在一些重要污染物(重金属、农药、兽药、真菌毒素等)方面开展了一些监测工作，但缺乏全面系统的监测数据。这不仅影响了中国在食品中污染物标准制定方面的科学性，而且对中国在国际食品法典委员会(CAC)相关法典制定过程中保护本国利益产生了制约。近年来，食品安全风险监测工作通过质检和卫生部门的努力，已经在我国逐步展开，各地质检部门国家食品检测中心和检验检疫技术中心做了大量的监控工作;疾病预防与控制中心利用已建立的传染病监测“哨点(sentinel point)”对食源性疾病开展了主动监测。然而，在发生食源性疾病后，对病原菌的摄入量与健康效应进行剂量—反应关系的评价与风险评估，对食品中致病菌的定量风险评估工作等，尚未在实际工作中展开，仍然停留在研究阶段。

　　食品安全风险监测是食品安全风险评估的基础。《食品安全法》规定：国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。第十五条规定：国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。

　　食品安全风险评估是食品安全风险分析之一(另两个部分为风险交流和风险管理)，主要包括4个程序：危害识别、危害描述、暴露评估和风险描述。风险评估的结果是制定食品安全技术措施(法律、法规、标准及进出口食品的合格评定程序)以及安全卫生限量标准的必要前提，也是评估食品安全技术措施有效性的重要手段，更是政府及其职能部门出台食品安全政策、实施食品安全风险管理的主要基础。因此，《食品安全法》第十五条第二款规定：国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果，目的就是为“制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理”提供科学依据。在中国，目前基于食品安全风险评估结果制定食品安全标准的情况还不多，原因主要是由政府部门组织实施的食品安全风险评估工作并未大范围地开展。所以，全面地、有计划地开展食品安全风险评估工作迫在眉睫、势在必行。《食品安全法》关于这方面的规定，为开展食品安全风险评估工作奠定了强有力的法律基础，也体现了该法与时俱进、理念创新的崭新风格。

　　在2003年召开的国际食品卫生法典委员会(CCFH)第三十五届年会上，曾经对在发展中国家开展食品安全工作存在的困难加以阐述，认为它们存在诸多“内在和外在的障碍”：基础卫生条件差、缺少专业知识和信息、人力资源限制和财政困难、工业和贸易协会缺乏商业意识和积极的态度、缺乏顾客意识、缺乏基础设施和设备等。尽管如此，作为世界上最大的发展中国家，中国仍然以实际行动体现出一种在食品安全问题上的负责任的态度：既对提高老百姓的生活水平和生活质量负责，也对消费者的生命和健康负责;既在国内重视和处理好各种食品安全问题，更对国际社会承担起应当负有的责任。对于食品安全问题，中国政府及其职能部门已经做好了长期应对、常抓不懈的准备。通过进一步完善食品安全法律法规和标准规范，通过开展食品安全风险监测和风险评估工作，中国一定能够在加强食品安全能力建设方面，全面、协调、统筹、持续、科学地克服各种“内在和外在的障碍”;按照科学规律和自然规律行事，在避免食品安全问题的发生等方面取得更大的成效。我们的信心来自于《食品安全法》的与时俱进和理念创新!