专家建议制定购买中国产品法政府采购国货优先

　　我国应建立一整套保护国货的法律体系

　　《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中关于国货标准的有关条款引发热议。与大多希望进一步细化相关条款的期待不同，有观点认为，中国加入《WTO政府采购协定》(以下简称WTOGPA)是大势所趋，而采购国货的规定与该协定相悖，国货优先的原则也势必悬空。

　　对此，专家表示，购买国货是WTOGPA的例外，不是贸易保护主义，并且，即使加入WTO GPA也不会对本国产业造成严重损害，但亟须借鉴其他国家的成熟经验建立一整套保护国货的法律体系。

　　

建设中的红沿河核电站4号机组核岛。作为中国东北第一座核电站———辽宁红沿河核电站一期工程正式开工两年多来，建设速度与质量均衡推进，主要设备的国产化配套与技术创新等都取得了重要进展。新华社记者　任勇　摄

　　购买国货是WTO GPA的例外

　　“过去的一年，可能是世界各国讨论政府采购‘国货’问题最热闹的一年。”北京市辽海律师事务所高级律师谷辽海说。

　　去年12月，日美欧34个经济团体联合抗议我国拟对进入《政府采购自主创新产品目录》产品在政府采购活动中进行扶持的有关政策。这已不是孤例。去年6月，国家发改委等九部委联合发布《关于印发贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署、进一步加强工程建设招标投标监管工作意见的通知》，强调政府投资项目属于政府采购，应当采购本国产品，也引来诸多责难。

　　南开大学法学院教授何红锋表示，购买国货本质上是在政府采购领域对国外供应商给予歧视待遇，很容易被作为保护本国产业的非关税壁垒。但是，经济学家T rionfetti通过一个简单的模型证明了歧视性政府采购政策并不必然构成贸易壁垒：当政府采购需求低于国内产出时，歧视性政府采购政策使政府对外国产品的需求转移到私人市场需求;只有当政府采购需求高于国内产出时，歧视性政府采购政策才会导致国内产量上升，部分地取代进口，从而改变自然状态下的国际贸易分工。

　　清华大学公共管理学院教授于安还指出，“购买国货”制度是政府采购法中重要制度之一，从国际上实行政府采购制度的国家来看，没有一个国家的政府采购市场是完全开放的。

　　2009年2月17日美国总统奥巴马签署了7870亿美元的经济刺激方案，即《2009年美国复兴与再投资法案》，其中就包括“著名”的“购买美国货”条款。对此，美国方面解释说，该经济刺激法案中的“购买美国货”条款只限于政府采购，而且各国普遍都有类似的“政府采购法”。

　　的确，购买国货已经成为许多国家政府采购法的基本原则之一。除美国外，阿根廷、日本、韩国、泰国、波兰、澳大利亚、马来西亚等许多国家都有类似的规定，购买国货原则已经成为多数国家所遵循的国际惯例。

　　“购买国货是WTO GPA的例外。”谷辽海介绍说，GPA是WTO框架下的一项诸边协议(并非多边协议)，系自愿签署、自愿接受约束的行为规范，不属于强制性的协定。没有签署此类协定的，即便属于WT O成员，在政府采购领域的贸易壁垒均系符合国内和国际法律规范的行为，不属于《WTO协定》的管辖范围，更不属于应当受到谴责的违法行为。

　　他进一步解释说：“换言之，各成员在公共采购市场可以实施保护本土产业和本国供应商的优惠政策，对他国产品和供应商进行歧视完全符合国际惯例，不应当受到他国政府的指责。”要求加盟WTO GPA的WTO成员，不一定全部接受WTOGPA对采购主体和采购客体的管辖范围，如果在加盟的清单中，没有列入WTO GPA附录一的各个附件中，则不属于WTO GPA的调整内容。因此，对WTO GPA或多或少的承诺内容并不悖于《WTO协定》的规则。

 

　　加入WTO GPA不会对本国产业造成严重损害

　　自从中国开始加入WTOGPA的谈判后，也有不少观点认为，国内企业绝对不是WTO GPA成员供应商的竞争对手，中国加入后必然会对民族产业造成严重损害。

　　“实际上，这些都是对世界贸易组织政府采购国际规则的误解。”谷辽海说，从WTO GPA各成员以往的政府采购规模来看，加入WTO GPA后，纳入WTO GPA管辖范围进行竞争的，通常情况下，在各个成员政府采购规模中均没有超过10%的比例，在世界范围竞争的采购项目非常有限。

　　他进一步分析认为，相反，倘若加入WTO GPA，中国的供应商不仅只是享有国内一个政府采购市场，而是可以参与WTO GPA所有41个成员的政府采购市场，其政府采购规模每年约有4万亿元人民币，这必将给国内供应商带来极大的商业机会。

　　以美国为例，美国不仅是WTO GPA早期签署国之一，也是许多自由贸易协定的签署国。这些贸易协定的覆盖范围，通常在两个方面，联邦政府采购仍然可以关照本国产品和供应商，一是采购门槛金额之外的采购项目，凡是没有达到要求采购限额的，联邦政府采购均不属于WTOGPA、FTA、NAFTA等各贸易协定的覆盖内容，各采购机构必须遵守政府采购公共政策，优先照顾本土产业的需要和发展。再者便是贸易协定明确排除的承诺内容。除了采购限额的约束，通常情况下，各贸易协定均有例外规定，也就是对于应当适用的内容排除管辖范围。凡是属于被排除不适用的采购项目，即便达到或者超过前述采购门槛金额的，均可以保护本国产业。比如，为小型企业预留的采购项目、最终产品用于转售的采购等。

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　　建立一整套保护国货的法律体系

　　“目前关于购买国货制度的立法松散，不够统一，使得实践中对该制度的法律适用常常比较混乱。”何红锋表示，我国购买国货制度存在诸多缺陷，实践中国货采购率低、拒绝国货的事件频繁发生。

　　他建议，应当借鉴美国经验，实行双轨制的政府采购制度，制定《购买中国产品法》，明确国货的认定标准和程序，完善法律责任体系。我国不妨考虑借鉴美国单行立法形式，也制定一部符合我国国情的《购买中国产品法》，明确规定政府必须承担购买中国制造产品的义务，尽早填补这方面的法律空白，使购买国货制度有一个准确统一的法律依据。

　　谷辽海还认为，应建立一整套保护国货的法律体系。他进一步表示，虽然我国的4万亿元重大投资主张优先购买国货，但几乎没有考虑到政府采购本土产业的公共政策方面的立法。

　　“从国外来看，发达国家的政府采购制度有着庞大的法律体系和操作规程。而在我们国内，从中央到地方，各级政府采购部门常常感觉到无章可循。虽然政府采购实践中，也在渐渐地援引、移植国外诸多公共政策，但我国政府采购政策的执行力度非常弱小，由于没有相关的统一的法律规则，几乎所有的公共政策目标都不能达到所预想的效果。”

　　根据2008年的一份调查报告，美国联邦政府在高速公路方面的投资，每10亿美元就能够为美国民众解决3.5万名就业机会。而在高速公路建设方面所需要的钢铁、建材、水泥、电缆、勘察、设计、规划、挖掘、爆破、施工、安装等各个行业的产品或服务的供应商，主要来自美国境内。“这得益于《购买美国产品法》、《美国1979年的贸易协定法》、《联邦采购条例》等法律法规对本土产业的特殊保护。”谷辽海说。

　　他介绍说，尽管我国还没有加入WTO GPA，但统计数据显示，2008年我国机电设备产品通过国际招标采购的总金额是282亿美元，国外产品的中标率是80.5%。而这些公开招标采购的机电产品，大多使用的财政性资金，如果用于保护本土的相关产业，必然会创造更大的价值。

　　何红锋还提出要完善相关法律责任，“法律责任是一项法律制度完整性和其得以有效运行的重要保障。”但目前，我国政府采购法律对采购主体违反购买国货原则所应承担的法律责任没有做出任何规定。这也正是实践中频繁出现拒绝国货的重要原因。

　　令他感觉欣慰的是，2008年2月财政部制定试行的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》规定了严厉的政府采购问责机制。对于采购人未获得财政部门采购进口产品核准，擅自采购进口产品的，或出具不实申请材料的行为，处以采购金额5%以上10%以下的罚款;列入不良行为记录名单，在1-3年内禁止参加政府采购活动;情节严重的，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理等。“显然，这些硬性规定，为政府采购国内企业自主创新产品提供了刚性依据。”

 

　　国货标准应服务于转变发展方式的大局

　　记者　王涛　北京报道

　　“在确定‘国货’生产成本的构成问题上，应当明确规定技术因素的占有比例及其经济折算比率，特别突出核心技术知识产权的注册国籍以及专有技术持有人的国籍。这是判断我国‘国货’标准的政策方向是否正确的重大问题，也是我最期待解决的重大问题。”清华大学公共管理学院教授、我国政府采购法起草工作顾问于安强调说。

　　本周五，《政府采购法实施条例》即将结束征求意见阶段，对于备受关注的“国货”标准问题，于安认为，以国内生产成本为界定“国货”的依据有一定的优点。最大限度发挥界定“国货”的政策作用，最重要的一环是明确成本构成规则。

 

　　“国货”问题越来越受关注

　　《经济参考报》记者：近年大家对优先购买“国货”的问题越来越关注，主要原因是什么?

　　于安：“国货”标准之所以受到各方面严重关注，原因是它涉及供应商在我国采购的合法地位、市场准入权和市场的占有份额。它不仅事关供应商的生存性和竞争性利益，而且也事关政府采购的基本定位和功能，是一个非常重大的政策问题。

　　“国货”在概念上是一个比较复杂的问题。“国货”是对政府采购对象国别属性的泛称，包括货物、工程和服务。工程本来也属于服务类，单独分出来的主要原因，一是其结构综合性，工程同时包括了货物和服务，例如建筑材料是货物，施工监理是服务等;二是它的资金数额比较大。

　　政府采购的“国货”标准，不是供海关管理的原产地规则，不能依据它征收进口关税或者出口产品的退税。它不是国际贸易意义上的边境壁垒，而是在境内政府采购市场上适用的确定货物或者服务本国属性的标准。根据这一标准，政府采购人和政府监管机构，可以对外国货物或者服务实行歧视性的政府待遇或者非歧视性的政府待遇。

 

　　标准界定要服从国家发展大局

　　《经济参考报》记者：既然如此重要，那么界定“国货”的根据是什么呢?

　　于安：界定“国货”的根据，是国家发展的大局和支配发展大局的大法律和大政策。评价政府采购“国货”界定的成功与否，主要取决于它是对我国经济社会发展的整体意义，而一定不能限于是对某一种产品或者某一方面产业的支持度，更不能允许某一方面的利益集团来单独影响我国政府采购“国货”界定的决策。

　　“大法律”就是指2002年公布的《中华人民共和国政府采购法》，特别是该法第十条的规定。根据这一条的规定，现在界定“国货”的宗旨和目的，就是为了排斥外国货和保护国内产业。至于是否接受这一法律规定，那是在全国人大修订法律时候谈论的话题，目前制定行政法规只能讨论如何忠实执行法律的问题。

　　“大政策”是指转变经济发展方式实现科学发展。有关政府采购的任何措施，都应当服从和服务于科学发展观的落实。现在我国经济发展面临的最大问题，是我国对主导产业核心技术的拥有量和支配力过于低下，以至于不能支撑中国的可能持续发展，不能支撑中国经济发展方式的转变。所以推动这一问题的解决，是我国选择“国货”界定政策的主要方向。

 

　　界定方法可以多种多样

　　《经济参考报》记者：那么使用什么方法进行界定，才能最好地推动经济发展方式的转变呢?

　　于安：目前讨论的《政府采购法实施条例(征求意见稿)》，在货物的界定上使用了国内生产成本比例方法。即本国货物，是指在中国境内生产，且国内生产成本超过一定比例的最终产品。这一方法我认为是可以的，当然也不一定是惟一的。确定国货也还可以有其他的方法，例如国内生产对产品功能形成的实质性作用的标准等等。

　　选择什么样的界定方法，关键在于哪种方式更有利于实现界定国货的政策目的。美国货物国内属性的确定依据，是国内产品的生产附加值占整个产品价值的50%以上。这种规定产生的背景是美国上世纪经济危机背景下的一种贸易保护措施，以扩大就业促进经济复苏。我国现在首先考虑的应当是转变经济增长方式，从劳动密集型产业逐步转向体现技术进步和更高技术含量的产业，与美国当年的考虑方向有极大的区别，所以不能完全参考美国的界定方法。

　　如果意图体现政府采购在推动转变经济发展方式上的作用，那么在国内生产成本的构成和比例两个方面，首先应当将技术列为一个独立的和必要的构成成分，其次应当提高技术在比例关系中的权重。目前的《征求意见稿》中没有明确成本的构成方式和比例关系，只是说要由“国务院有关部门会同国务院财政部门制定”，对行政机构的这种授权失于缺乏原则。如果在此不宜规定过于详细，也应当规定成本构成的基本因素及其比例性权重的基本准则，完全没有准则的行政裁量授权是立法者的失职行为。