发布时间:2012-10-09 00:00 原文链接: 制度环保事业的坚强保障

        回首,已是十年。

  十年的变迁已然改变了这片大地最初的容颜。从苍穹到大地,从江河到湖泊,环境保护的触角逐渐延伸;从思想到理念,从政策到措施,环境保护的制度建设推陈出新。

  法与时转则治,治与世宜则有功。这是法律法规不断健全的十年,这是经济政策不断优化的十年,这是机制体制不断探索、创新、完善的十年。

  随着制度的完善,由项目环评到规划环评再到战略环评,环境保护融入到宏观决策的全过程,成为优化经济增长的重要抓手

  回首十年路,环境保护发展的一个重要变化就是在更高层次上参与综合决策,成为宏观调控的重要抓手。其中一项重要制度就是环评。

  历经20多年的实践,2003年9月1日,《环境影响评价法》正式施行。从部门规章到国务院条例,再到国家法律的3次飞跃,环境影响评价制度进入了一个新阶段。国家开始实现从决策源头上防止环境污染和生态破坏。

  2006年,原国家环保总局对2000年以来审批的2400多个项目进行了清理,严肃处理了136个未经验收擅自投产的项目,对163件报告书做出暂缓批准或不予批准的决定,是2005年的3.6倍。

  2007年初,原国家环保总局通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目,首次启动“区域(行业)限批”措施,以遏制高污染高耗能产业的迅速扩张。

  据统计,“十一五”期间,环境保护部对不符合要求的813个项目环评文件作出不予受理、不予审批或暂缓审批等决定,涉及投资2.9万多亿元,给重污染项目设置了一道不可逾越的“防火墙”。

  项目环评带来的贡献显而易见,但随着经济社会的发展,仅对单个项目进行环评是不够的,必须加强对重点区域、流域和行业的规划环评,规划环评制度化、规范化十分必要。

  2009年10月,《规划环境影响评价条例》施行,环境保护从宏观战略层面参与宏观决策有了更为有力的法律保障。

  自2009年以来,环境保护部积极推进区域和行业规划环评工作,联合发展改革委印发了加强规划环评工作的通知,组织完成了环渤海沿海地区等五大区域战略环评,启动了西部大开发战略环评。与有关部门联合出台了铅蓄电池行业、钢铁行业的准入政策。先后开展了内蒙古、大连、武汉等10个典型行政区,石化、铝业、铁路3个重点行业,宁东能源化工基地等10个重要专项规划的环评试点工作。

  十年来,地方实践也在积极推进中。上海等30个重点城市陆续开展了轨道交通建设规划环评,国家112个规划煤炭矿区中的66个开展了规划环评工作,沿海25个主要港口中的10个已经完成了规划环评工作。

  十年来,通过实行规划环评与项目环评联动,拓展了环境保护参与综合决策的深度和广度,构建了从源头防范布局性环境风险的重要平台,探索了破解区域资源环境约束的有效途径。

  十年来,环境影响评价逐渐成为宏观经济管理的“调节器”、防止环境污染和生态破坏的“控制闸”和预警宏观经济发展趋势的“晴雨表”。


随着制度的完善,责任进一步明确,处罚力度进一步加大,“违法成本低,守法成本高”的瓶颈得以突破

  一直以来,“违法成本低、守法本高”的怪圈似乎难以打破。而环境法律法规的处罚力度不强,不能对违法者构成有效的威慑,是环境案件频发、违法行为屡禁不止的一个主要原因。

  2004年,四川发生沱江特大污染事件,污染直接造成经济损失达两亿元,但根据当时法律法规的规定,行政处罚最高罚款额也仅为100万元,肇事企业最后也仅支付了100万元的罚款。

  损失如此之大,处罚如此之轻。两亿元与100万元之间的巨大差额,反映出的是违法成本低,折射出的是法律法规的严重滞后。
  僵局需要打破,局面需要创新。实践中,重庆市进行了初探。

  2007年9月1日,修订后的《重庆市环境保护条例》(以下简称《条例》)开始实施。新的《条例》创造性地实施了按日累加处罚、加倍征收排污费及处罚企业主要负责人等措施。《条例》实施之后,重庆市境内违法企业的主动改正率便大幅提高,从之前的4.8%上升到2009年的95.9%。

地方在实践,国家也在加紧步伐。2008年6月1日,修订后的《水污染防治法》正式实施。通过制定实施“倍数计罚”、“比例计罚”、“上不封顶”以及“双罚制”,不仅提高了违法成本,同时也大大震慑了违法行为。

  依据更加严格的法律规定,2009年2月,引发重大水污染事件的江苏省盐城市标新化工有限公司被责令关闭,7名相关责任人受到行政降级或开除公职的处分。2010年7月,引发重大环境污染事故的“紫金矿业”被判处高达3000万元的巨额罚金,5名责任人员被判处有期徒刑并处罚金。

  在强化政府责任方面,修订后的《水污染防治法》以法律形式确定了区域限批、流域限批的手段,倒逼发展方式转变。

  为了加大对环境保护中行政责任的追究,2006年,原国家环保总局与监察部联合发布了我国第一部关于环境保护违法违纪行为处分方面的专门规章――《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,加大了对国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员有环境保护违法违纪行为的惩处力度,加重了他们在环境保护中的责任。

  长期以来,由于刑事惩处的缺位,使得一些单位和个人滋长了对环境法律的漠视心理,加大了环境执法的困难。

  据不完全统计,2005年~2008年发生的11起较大环境污染案件中,仅有两起案件中的单位被追究刑事责任,被判刑的有关责任人员共计24人中,仅14人被判实刑,且平均刑期只有1年9个月。

  治顽疾当用重典。2011年2月25日,《刑法修正案(八)》获得通过,“重大环境污染事故罪”被修改,确立了“污染环境罪”,扩展了适用范围,降低了环境污染犯罪的入罪门槛。


随着制度的完善,由严格环境标准到发展绿色经济再到推动循环经济,环境保护真正推动了发展方式的转变

  突破资源环境瓶颈约束,关键是要解决经济发展方式问题。说到底是要协调好环境保护与经济发展两者之间的关系。

  推动发展方式转变既需要法律的硬性约束,又需要政策的激励。

  十年来,环境标准作为行业准入的门槛,成为转方式调结构的重要抓手。2011年,《火电厂大气污染排放标准》、《稀土工业污染物排放标准》等标准出台,加严污染物排放限值,有力地推进了相关行业污染防治水平升级及产业结构调整。2012年,环境保护部发布了7项钢铁工业污染物排放系列标准与《炼焦化学工业污染物排放标准》,均大幅收严了烟尘、二氧化硫化学需氧量的排放限值,新增了氮氧化物等污染物的排放限值,针对环境敏感地区制定了更严格的水和大气污染物的特别排放限值。

  “十一五”期间,国家环保标准的数量以每年100项的速度递增,完成了60余项重点行业污染排放标准的制修订,开展了1050项国家环保标准的制修订工作。现行国家环保标准达1300项,比“十五”期间新增502项。江苏、山东、广东等省制订实施了更为严格的地方污染物排放标准,有效推动了产业升级和结构调整。

  没有落后的行业,只有落后的观念、标准和工艺设备。

  十年来,在一系列环境标准的倒逼作用下,原先那些高污染、对环境质量影响大、老百姓反映强烈的产业纷纷改变传统的生产方式,改进技术、工艺、设备,不断提高产品档次和产业层次。

  与此同时,国家也在积极鼓励清洁生产的推行。

  十年来,我国着力推动“两型社会”建设,加快转变经济增长方式。2003年,我国颁布了《清洁生产促进法》,推动从生产源头和全过程来减少环境污染,实现环保工作由传统的末端监管向生产、流通和消费全过程延伸。

  随后,辽宁、河北、浙江等省将清洁生产工作纳入了政府环保目标责任制和污染减排责任书中。广西壮族自治区制定了《广西重点行业及流域企业清洁生产推行规划》,以“四江”水环境综合治理为切入点,推动重点行业和流域企业开展清洁生产。

  十六大以来,从再生产全过程加强环境保护逐渐成为全社会的共识,中央提出了建设资源节约型、环境友好型社会,加快转变经济增长方式。

  2008年9月1日,为促进循环经济发展,提高资源利用效率,实现可持续发展,《循环经济促进法》应运而生。随后,国家陆续颁布了一系列关于节约资源、降低消耗、防治污染的法规和标准,在企业、园区、城市和区域等多个层面上,开展了实施清洁生产、发展循环经济的试点和示范工作。

  统计资料显示,我国先后于2005年10月和2007年12月开展的两批循环经济试点中,合计涉及重点行业13个,重点领域9个,产业园区33个,省(市)10个,依托的企业、单位数量达178个。在国家试点工作的影响带动下,全国除个别省和地区外,绝大多数省(市)都推行了省级循环经济试点工作。

  十年的实践证明,循环经济发展开辟了新的资源,有效减少了污染物排放,提高了经济效益和质量,减轻了经济增长对资源供给和环境保护的压力。


  随着制度的完善,由绿色信贷到绿色保险再到生态补偿,环境保护经济政策稳步推进

  温家宝总理指出,做好新形势下的环保工作,要加快实现三个转变,包括“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。

  十年的实践证明,环境经济政策不仅是激励各级政府和企业长期有效配置环境资源的重要机制,更是解决环境污染问题最有效、最能形成长效机制的不可或缺的手段。

  2007年,我国全面启动环境经济政策制定和实施工作,环保部门主动协调和配合经济综合部门,先后出台了绿色信贷、绿色保险、脱硫电价、绿色税收、生态补偿、排污权交易等一系列环境经济政策,为污染治理提供了有益的尝试。

  十年来,绿色信贷助推污染治理和发展方式转变。2007年7月,为了遏制高耗能高污染产业的盲目扩张,原国家环保总局、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会三部门联合出台了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》,在金融信贷领域建立环境准入门槛。

  目前,河北、山西、广东等地积极推进绿色信贷实施效果评估和企业环境行为信用评价工作,截至2012年3月,全国已有4万多条环境违法信息、7000多条项目环评审批验收信息进入银行征信管理系统,成为实行绿色信贷的基础信息。

  十年来,绿色保险积极实践,企业风险意识得以强化。发生环境事故后,谁来埋单?现实状况是,最终往往由地方政府埋单。随着环境污染责任保险的起步,强化了企业从前端着手提升风险管理、风险预防的意识,促进企业主动做出环保的努力。

  截至目前,10多家保险企业推出环境污染责任保险产品,1000多家企业、2000多艘船舶投了绿色保险。江苏、湖南、重庆、云南等13个省份开展了环境污染责任保险试点,有的已经开始试点强制责任保险。江苏省无锡市出台了《无锡市环境污染责任保险实施意见》,全面并强制性地推行绿色保险制度。2010年,无锡市完成了273家企业的环境风险评估工作,签订保险合同185家,收取保费489.2275万元,保险责任限额达2.65亿元。

  十年来,脱硫电价、绿色税收、生态补偿、排污权交易等一系列环境经济政策也在各地开始探索和尝试。

  “十一五”期间,在全国范围内开始对燃煤脱硫机组实行每度电加价1.5分的政策,有力地推动了二氧化硫减排。仅2006年一年,我国就建成7000多万千瓦的电厂脱硫能力,超过了前10年电厂脱硫能力建设4600万千瓦的总和。

  为了使环境资源不再无偿使用,江苏、浙江、天津等10个省(市)开展了排污权有偿使用和交易试点。

  随着排污权有偿使用和交易试点的开展,2008年1月1日,太湖流域主要水污染物指标开始有偿使用。2009年,为了让排污权真正发挥作用,浙江省诸暨市环保局与中国人民银行诸暨市支行联合推出了一项新的贷款模式――排污权可作为抵押物到银行贷款。随后,排污权抵押贷款制度在一些地区逐渐推广开来。

  “上游保护,下游受益;上游污染,下游遭殃”,是区域生态环境治理中矛盾的生动写照。建立并完善生态补偿体系,对于促进区域协调可持续发展意义重大。

  2008年4月起,河北省在子牙河流域的5市实施跨界断面目标考核和生态补偿管理机制。一旦出境水质超标,就扣缴当地财政资金作为水污染生态补偿资金。2009年起,这项制度在河北省七大水系56条河流全面推开。山东、辽宁、陕西等地也相继推进重点流域、重要生态功能区和矿产开发生态补偿试点。

  十年来,一系列环境经济政策的推出和尝试,提高了企业治污的积极性,丰富了环境保护监督的内涵,推动了发展方式的转变,为环境保护长远发展奠定了坚实的基础。

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