《“十二五”规划纲要》实施中期评估报告出炉

　　十二届全国人大常委会第六次会议日前举行第二次全体会议，听取国家发改委主任徐绍史受国务院委托所作的《“十二五”规划纲要》（以下简称《纲要》）实施中期评估报告。

　　徐绍史在报告中指出，2011年国内生产总值增长9.3%，2012年增长7.7%，2013年上半年增长7.6%，经济增速高于《纲要》年均增长7%的预期目标。“十二五”规划纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24个主要指标大多数达到预期进度，少数指标已提前完成。但与之形成鲜明对比的是，能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量4个节能环保方面的约束性指标完成进度滞后。形成了“经济指标超前，环保指标滞后”的局面。

　　哪些因素制约了4项指标的完成？

　　4个节能环保约束性指标进度为何滞后？哪些因素制约了这些指标的完成？

　　以氮氧化物排放量指标为例，《纲要》提出“十二五”期间全国排放量削减10%的总量控制目标。2011年《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》中也明确提出，到2015年全国氮氧化物排放总量控制在2046.2万吨，比2010年的2273.6万吨下降10%。

　　而国家发改委的中期评估报告显示，氮氧化物排放量指标在2011年不降反升，较前一年上升5.74％；尽管2012年这项指标下降2.77％，但综合前两年的指标数仍比2010年高出2.82%。据测算，要完成《纲要》目标，后3年需年均下降4.3%。

　　其他3项未达标指标的具体情况是：能源消费强度（单位国内生产总值能源消耗）前两年下降5.5％，要实现下降16％的目标，后3年需年均下降3.84%；二氧化碳排放强度（单位国内生产总值二氧化碳排放）目标是下降17％，前两年只累积下降6.6％；能源消费结构（非化石能源占一次能源消费比重）前两年只累积提高0.8％，要实现11.4％的目标，后3年还要累积提高2％。

　　在分析几项指标滞后原因时，报告将之归结为：经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够。

　　除了上述4项约束性指标滞后外，徐绍史在报告中披露：“当前环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征”。在传统煤烟型大气污染形势依然严峻的同时，以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染日益严重。按照在1996年版《环境空气质量标准》基础上增设PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整PM10、二氧化氮、铅等浓度限值后的新标准，全国有60%左右的城市空气质量不能达标。

　　如何确保如期完成4项指标？

　　徐绍史在报告中指出，节能环保的指标不能如期实现，跟产业结构有密切关系。

　　国家发改委发布的数据表明，“十二五”前两年，我国累计淘汰落后火电1329万千瓦以上、炼铁4242万吨、炼钢3646万吨、水泥4.3亿吨。但是，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业产能过剩现象仍十分严重。

　　徐绍史表示，下一阶段将继续化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，抑制“两高”行业盲目扩张。同时，要在战略性新兴产业发展方面加大力度，实行新的产业政策的实施机制，促进创业创新的环境建设。

　　国家发改委相关人士说，国家发改委将强化节能环保治理措施，“实施最严格的资源节约和生态环境保护制度”。

　　徐绍史披露，这些最严格的政策包括：实行能源消费总量和能耗强度双控考核，进一步提高行业能耗准入门槛，严禁对高耗能企业实行优惠电价，完善节能统计制度；加大主要污染物减排力度，落实好燃煤电厂脱硝等环保电价政策，对集中显现的大气、水体和土壤污染问题，加大治理和修复力度；把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，逐步将资源税征收范围扩展到占用各类自然生态空间的领域，促进生态环境外部成本内部化；对能源消费增量超控或节能进度滞后地区，暂停核准新上高耗能项目，实行能耗等量或减量置换。对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。

　　国家发改委相关人士表示，燃煤电厂的脱硝电价政策，会对减排目标的实现产生较大影响。过去由于没有特别的电价政策，很多燃煤电厂企业安装了脱硝设备但不运行，实行新的电价体制可以更好调动企业减排积极性。

　　参与中期评估的国家发改委相关人士认为，过去两年中国经济增长速度很快，尤其是2011年，更是达到了9.3％，随着近两年经济增速回落，污染物排放的问题不会像头两年那么严重。再加上决策层对环境污染越来越关注，各种政策陆续出台，完全有可能实现4个约束性指标。

　　实现节能减排目标必须强化监管和问责

　　国家发改委有关人士表示，前一阶段节能减排目标责任考核惩罚机制没有完全落实到位，一些地方节能减排的压力和动力不足，节能减排工作意识有所淡化，要求有所降低；有的地方单纯追求GDP增长，忽视资源环境承载能力和产能过剩的问题，盲目规划建设“两高一资”项目。部分地区甚至出台了针对高耗能行业的优惠政策，给节能减排工作带来很大压力。

　　徐绍史在报告中强调，实现节能减排目标责任必须严格监管和执法，强化地方人大监督，加快提升监管能力，加大责任追究和处罚力度。

　　据悉，中央组织部已就改进政绩考核发出通知，提出强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、安全生产等指标的考核权重。