《大气污染防治行动计划》实施情况中期评估解读之二

   　 《大气污染防治行动计划》实施情况中期评估解读之一

　　《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）是我国大气污染防治的重大举措，是有史以来最为严格的国家大气污染治理行动计划，将我国大气污染防治工作提升到新的战略高度。《大气十条》的出台，将促进我国在大气复合污染防控工作中突破地方藩篱，在区域层面建立长效与常规的区域大气污染协同控制体系，为我国空气质量长效改善打下坚实的基础。本次中期评估是对《大气十条》前半阶段完成情况的一个系统性评估。通过详细梳理各省（区、市）2013年以来《大气十条》的落实情况，以《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》为考核依据，对各省（区、市）的《大气十条》阶段完成情况进行评估。评估结果表明，各省（区、市）均基本完成了各项重点任务的阶段性目标，《大气十条》前半阶段的落实情况良好。

　　《大气十条》的落实显著降低了大气污染物的排放量。本次评估通过梳理各省（区、市）2013~2015年的《大气十条》自查报告，以《大气十条》配套措施的落实情况为基础，对全国的大气污染物减排量进行核算。核算结果表明，2013~2015年间，《大气十条》的配套措施显著降低了全国二氧化硫、氮氧化物和一次细颗粒物（PM2.5）的排放量，减排效果十分显著。各污染物的减排幅度也均达到或超过了我国以往的阶段性减排目标，如我国“十一五”期间的大气污染物减排目标是二氧化硫排放量减少10％，而“十二五”期间的目标是二氧化硫和氮氧化物分别减排8%和10%。短时间内大幅度的污染物排放量削减意味着《大气十条》制定及执行过程中的合理性及有效性。《大气十条》执行3年以来取得的减排成效，也有助于增强政府部门和民众对最终解决空气污染问题的信心。

　　本次评估还逐一定量了八项常规减排措施对主要大气污染物排放量削减的贡献，其中重点行业提标改造是对二氧化硫、氮氧化物和一次细颗粒物（PM2.5）减排贡献最大的措施，对三种污染物减排量的贡献均在10%以上，对氮氧化物减排的贡献甚至高达50%，这些减排主要由电力部门的提标改造贡献。随着电力行业提标改造的完成，其排放贡献和减排潜力均在下降，未来应重点关注非电行业（如钢铁、水泥等行业）的提标改造。产业结构调整同样对二氧化硫、氮氧化物和一次PM2.5的减排有显著贡献，这其中落后产能淘汰等调整做出了主要贡献。2013~2015年间，燃煤锅炉整治对二氧化硫和一次PM2.5的减排也有较大贡献，但2015年，燃煤锅炉对二氧化硫和氮氧化物的排放贡献依旧十分巨大。因此，未来应重点关注燃煤锅炉的减排。扬尘综合治理措施能够显著降低一次PM2.5的排放，并直接降低城市地区的PM2.5浓度，是一种直接且有效的PM2.5污染控制措施。

　　此外，《大气十条》中对机动车治理的措施和方向也是行之有效的。2013~2015年间，黄标车及老旧车辆淘汰与油品升级贡献了全国氮氧化物减排量的9％。机动车对城市地区的污染物减排贡献更为显著，如北京市近三年的黄标车淘汰分别贡献了氮氧化物和一次PM2.5减排量的71%和16%。目前我国汽油车的污染控制进展较快，而柴油车和非道路柴油机的污染控制具有较大差距，未来的工作应重点关注其排放控制。

　　通过空气质量模式的模拟，本次评估确定出重点行业提标改造是对PM2.5浓度改善贡献最大的措施，贡献了31.2%的PM2.5浓度下降，这与该措施对PM2.5气态前体物和一次PM2.5的减排贡献相一致。产业结构调整、燃煤锅炉整治和扬尘综合整治是对PM2.5浓度改善较大的另外3项措施，分别贡献了21.2%、21.2%和15.2%，同样与这些措施对污染物排放量的贡献相一致。以上4项措施合计贡献了85%以上的PM2.5浓度改善，潜力得到较大释放。在今后的空气污染治理过程中，应继续坚持推进这4项措施的落实，同时加大其他《大气十条》配套措施的实施力度，以期取得最大的空气质量改善效益。

　　本次评估梳理的各项措施对PM2.5浓度改善的贡献有助于厘清各项措施的有效性，能够帮助在今后的空气污染治理中汲取经验，制定更为合理的空气污染治理策略。本次评估结果表明，目前对空气质量改善贡献较大的几项措施主要针对的是工业部门，未来应加大对民用源和移动源的排放控制力度。

　　除了上述八项常规措施之外，重污染应急措施也能够显著降低二氧化硫、氮氧化物和一次PM2.5的排放，并在短时间内有效降低PM2.5的浓度。极端不利的气象条件下，空气质量可能出现明显降低。针对京津冀地区两次启动红色预警的效果进行评估，结果表明，两次重污染应急使得北京市的PM2.5浓度分别下降了17%和20%~25%。在极端不利气象条件下，20%左右的浓度削减可能使PM2.5浓度降低100μg/m3以上，这意味着，做好预报预警工作，并采取相应的应对措施，能够在一定程度上缓解气象条件的不利影响，有效降低PM2.5浓度峰值。

　　然而重污染天气的出现是不利气象条件和大气污染物排放共同作用的结果，重污染应急措施只是治标的方法，要从源头消灭重污染天气，核心在于大幅度降低大气污染物的排放量。因此各级政府应在保证重污染天气应急预警体制长效运转的同时，通过产业结构升级、能源结构调整等手段，从根本上降低大气污染物的排放。

　　需要指出的是，虽然过去三年《大气十条》的落实有效降低了主要大气污染物的排放，并进而改善了全国及各大重点区域的PM2.5污染情况，仍有一些问题需要在下一步的工作中加以解决。

　　首先，在《大气十条》的落实过程中，民用散煤清洁利用的落实力度相比其他措施仍显不足，然而民用部门的颗粒物和二氧化硫排放量巨大。因此，加大对民用部门的控制力度，推动民用散煤清洁化利用应是下一步工作的重点。

　　其次，现阶段《大气十条》的配套措施针对挥发性有机物（VOCs）的控制较少。由于缺乏对VOCs排放的全面控制，特别是缺乏对溶剂使用源VOCs排放的控制，全国的VOCs排放依然呈现增长态势。VOCs作为臭氧和PM2.5的重要前体物，其排放量的控制将是下一步工作的重点和难点。

　　此外，《大气十条》中基本未涉及针对氨排放控制的措施，由于畜禽养殖和肥料使用量的增加，2013年以来，全国氨排放量稳中有升。氨排放同样是大气细颗粒物的重要前体物，其排放量的增加有可能抵消其他措施的减排效果，因此未来应加强对氨排放的控制。

　　总体而言，《大气十条》前半阶段的落实情况良好，各级政府通力合作，确保了各项措施的有效落实。《大气十条》的配套措施在过去三年间执行有力且成效显著，二氧化硫、氮氧化物和PM2.5等主要大气污染物排放量显著下降，有效降低了我国的PM2.5浓度。各级政府应在下一阶段的治理过程中吸取前半阶段的经验并总结不足，继续保持高标准、严要求，确保《大气十条》的终期目标能够实现。