《环保法》应确定环保标准制定的目的和原则

　　环境保护标准在环保法律体系中具有独特的作用。如何从立法学的视野认识环境保护标准，是环境保护标准制度本身应当回答的问题，也是环境立法不可回避的基本问题，它包括环境保护标准的法律价值、原则、尺度判断准则、性质等法律规制问题。本版特约请有关专家从基本法理出发，讨论环境保护标准制定的法律规则构建，对环境保护法修改中环境标准的法律条文提出建议。

　　环保标准产生的原理分析

　　1、政府的价值取向影响环境质量标准的制定

　　环境保护的目标是什么?这是环保法律体系要求首先回答的问题。

　　通常，环境保护法律都在第一条规定了立法宗旨和目标，例如，《环境保护法》第一条规定：“为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”。

　　法律规定的目标往往比较抽象，在一段时期内还缺乏一个技术化的目标，使得环保行政面临具体目标不清晰的困境。

　　针对人们需要一个怎样的环境条件而言，目前，不同国家政府不能达成统一意见。因为环境条件是政府各种施政目标的一种，政府还要发展经济、文化，实施政治与社会管理，在环境条件目标对经济发展存在制衡时，必然要进行平衡。

　　就环境质量标准的宽严尺度来说，一是基于环境基准的科学要求，二是达成实现这一标准的能力，也就是经济代价是多少。

　　当然，良好的环境本身也是政府实施社会管理的一个重要方面，因为它是直接保障人体健康这一根本目的的。环境质量标准表明了政府的价值取向，标准限值的宽严体现的则是环境条件要求与经济发展之间的平衡。

　　2、以经济、技术条件为依据，将数值标准与技术规范相结合

　　如何努力才能向环境目标指出的环境质量标准靠近呢?

　　自然的逻辑就是控制污染的产生源，排放污染物的设施场所就成为环境保护法的管控对象。这些对象无非是工业企业、生活设施、农业生产活动，即一、二、三产业，不同时期监管重点可能不同。

　　在工业化进程中无疑要将工业企业作为重点控制，管控工业污染有两种途径，一是关闭污染严重的工厂，另一种是工厂不关闭，但要求工厂采取技术措施削减污染物排放。

　　工厂一般是按照标准化生产工艺设计建造的，自然地，控制工业污染物排放采用标准来度量就有针对性，标准最基本的特点是对重复性事物而建立的统一的技术要求。这样就发明了排放标准这一工具来限制工业排放。

　　排放标准的尺度准则是以经济、技术条件为依据。

　　排放标准的确立思想有两种。一是以环境容纳能力而定。事实上，由于环境系统的复杂性，我们不能也不应该将环境容量都拱手让给既有工厂排污而不要求工厂治理自身的污染，不为将来的发展留出空间。由此来看，以环境容量来确立排放标准这一思路似乎不可行。

　　另一种确立标准的思维是，既然工厂是依靠技术设备形成的工艺流程，污染物是生产流程产生的，采取反污染技术一定能抵消污染物向环境的排放量。

　　然而在实践中，即使同类工厂也会因为管理人员的能力水平存在差异，从而导致最终技术方法有所不同。

　　因此，从环境公平的角度来看，给出一个数值标准更加相对科学合理，而不是直接规定采用何种技术。

　　但是，这里面还存在着另外一个问题。如果污染源或者行为活动不具有规律性，多为无组织排放，例如，建筑施工扬尘排放、生活垃圾填埋厂的恶臭气体等，对排放到环境中污染物含量的测量非常困难甚至无法度量，这时，制定数值化的排放标准难度就很大。因此，规定这样的污染物产生源、行为活动的操作技术规范就成为排放标准要攻克的技术难点，自然就产生了一种规范技术要求的排放标准。

　　例如，美国规定排放标准的概念范畴就要大些。美国《清洁空气法》分为“污染源特性标准”和“危险空气污染物排放标准”，在具体的标准条文规定中将 “排放限值”和“操作标准”两类并列。

　　3、环境监测规范衡量是否达到标准限值

　　只有环境质量标准和排放标准还无法控制污染源，还需要测量判断是否达到了标准的限值，这时环境监测就必须实施，而如何进行环境监测所涉及的技术问题，就是环境监测规范所要解决的。

　　要进行环境监测少不了仪器及其操作程序，监测方法标准就应运而生。因此，应将环境监测规范理解为广义的，既包括通用性监测规范，也包括具体的数量众多的采样、分析、测定方法、仪器性能指标、以及标定校准仪器的标准样品。

　　存在问题

　　环境质量标准与排放标准的制定目的、依据含糊

　　法律虽然授予了行政机关制定环境保护标准的职权，但是，这种授权还不完善，权责不对等，并没有明确规定制定这些标准的目的、原则、尺度准则和技术依据等规则性要求。

　　先看环境质量标准。除了明确将标准体制分为国家环境质量标准和地方环境质量标准外，法律从来没有规定制定该类标准的目的、原则、依据。因此，工作人员不免对环境质量标准的作用认识模糊。

　　再看排放标准。除了法律提出“依据国家环境质量标准和经济技术条件，制定污染物排放标准”的原则和国家、地方两级标准外，设立排放标准的目的没有规定，标准制定依据含糊，宽严尺度判断难以操作。