上海公布污染防治办法可执行性引专家质疑

　　“这个条款好执行吗？能落实吗？ ”

　　近日提交初审的《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法(修订草案)》规定，对冒黑烟的机动车将实施处罚。这条从“结果罚”到“行为罚”的条款，让不少委员为之叫好。可大家也提出，具体操作中罚款额度怎么把握，如何来辨识冒黑烟行为?

　　在法规草案审议会场，这样的“质疑”声最近频频听到。

　　正在进行二审的《上海市促进未成年人保护条例修正案(草案)》规定，酒吧应在醒目位置设全市统一的未成年人禁入标志。很多委员当即提出，立法用意很好，可是谁来负责设置统一标识？有的委员想得更具体，如果在节日期间，大人与孩子一起去酒吧等场所欢庆，如何合法有理地让他们在酒吧门口止步？

　　再比如，提交二审的《上海市地下空间规划建设管理条例(草案)》涉及主管部门有四个。有委员直言不讳，在立法源头就设定了多头负责的管理格局，将为日后部门扯皮埋下肇因，不利于执法。为了法规的可执行性，立法者特别“计较”法规草案中的“执法主体”和“法律责任”。立法时反复抠字眼、剖难点，怕的就是立出来的法规日后变成一纸空文，影响立法权威。

　　透过这一系列的“质疑”声，我们看到的是，立法者对于法规可操作性的愈加关注，并且这种关注正越来越多地“前置”到了立法初始。可以说，从立法初始就考虑法规可操作性，考验的是立法者审时度势的智慧——如何在前瞻性与可执行性之间进行权衡处理?

　　我们看到，考虑到执法难度，一些法规条款为此放慢了立法脚步。立法者要么将争议条款暂时不写入法规，要么仅仅做出较为原则的规定。比如《上海市产品质量条例》初审时的创设性条款“缺陷产品召回制”，最终在表决时被删除，就是因为地方政府召回制的合法性、可操作性受到多方质疑。

　　再如，刚刚表决通过的《上海市轨道交通管理条例》，有关禁止饮食的行为最终未入法规，而是建议将禁止饮食的有关规定纳入轨道交通乘客守则进行调整。就是因为立法者考虑到，这类行为本可以用规章制度来解决，不一定非要动用有限的地方立法资源。更何况，地铁饮食本就属于道德规范领域可以调整的行为。

　　应该说，这种做法可谓审慎。但有些领域的立法已迫不及待，比如大气污染、食品安全等方面的立法，社会一致的呼声是从严治理、重典处罚，提高违法成本。在这种情况下，立法者可能更多的是考虑法规的前瞻性和约束力。如果仅仅因为执法有难度，在法律责任的追究上裹足不前，没有前瞻性立法策略，恐怕就会事与愿违、难符众意。

　　有学者言，法律实施的过程是获取认同的过程；而认同实现的先决条件在于立法对多样性的预判，并留足空间。在立法决策和阐释过程中，法规的可执行性与立法时机的权衡把握息息相关。从立法者的角度而言，除了在立法审议环节的时机权衡把握之外，立法后评估、执法检查都是提高法规可执行性的发力领域。而对执法者而言，如果执法环节自立法初始就经过了严密论证和审议，就没有理由再以各种原因推诿、不作为。