依据宪法推进环境法治建设

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面依法治国的国家战略，并指出要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立……生态文明法律制度”。宪法是法律制定和实施的依据，是依法治国的基础。在全面依法治国的国家战略下，我国应该依据宪法，积极推动我国的环境法治建设。

　　美国宪法是世界第一部成文宪法，虽然其全文及修正案文字不多，却奠定了美国环境法治的基础，并反映了美国环境法治的进展和面临的矛盾。美国宪法推动环境法治的经验和教训，对我国现阶段面临的环境法治建设任务具有借鉴意义。

　　一方面，美国宪法建构了环境法治的框架。美国宪法及其修正案确定的立法、行政和司法的三权分立，以及称之为“联邦主义”的联邦和州的关系，建构了美国环境法治的基本框架。这一基本框架包括立法、行政和司法三权相互制约和平衡，联邦、州和地方的自上而下和自下而上相结合的合作环境管理模式。

　　根据宪法的规定，环境立法由参议院和众议院两院多数投票通过后，再由总统签署通过。如果总统否决，则参、众两院还能以2/3的多数投票通过立法。这一立法的程序要求，需要民主和共和两党达成共识，且立法和行政两权统一，才能顺利完成立法。

　　行使司法权的美国联邦法院体系，可以审查环境法是否符合宪法，还能对联邦机构依据环境法制定的环境政策，进行司法审查。现在，几乎所有联邦机构制定的环境规则，都会被起诉到法院进行司法审查，这也保证了联邦环境管理的合法性和合理性。

　　美国宪法规定州具有主权国家的特征，因此现在联邦和州的环境管理主要是采取合作管理的模式，即联邦负责制定环境目标或标准，州在联邦的指导下负责具体的环境管理。联邦对州的环境管理保留监督和审查权，并对州提供资助和技术支持等。根据宪法的第10修正案，如果州的管理不符合要求，联邦不能命令州改正，但可以撤销州的管理权，直接进行管理。

　　美国宪法规定，联邦有权管理各州之间的贸易。这一商务条款极大地扩展了联邦的环境管理权。例如，《清洁水法》的管理对象为“航道水体”及与其联系的水体和湿地，就是源自商务条款。联邦对有害化学品、杀虫剂、有害废物、固体废物、濒危物种及其生境的管理权，也得到了宪法商务条款的支持。

　　另一方面，美国宪法推动了环境法治的发展。美国宪法条文中虽然没有“环境”一词，但联邦各级法院特别是联邦最高法院，通过细化、扩展和创造性解释宪法条文等方式，极大地推动了美国环境法治的发展，涉及到环境法治的主要宪法条文包括诉讼权规定、征用规定、平等条款、事后追溯规定等。

　　关于诉讼权规定，美国宪法确定了公民诉讼主体资格的三原则，即“原告团体至少有一个成员受到了实质损害、损害是由于被告的活动造成的、损害可以通过诉讼得到救济”。这三原则，降低了环境公民诉讼的主体资格要求，使得美国的环境公民诉讼成为推动环境法治和环境管理的重要补充。

　　关于征用规定，宪法第5修正案规定，“未经恰当的补偿，私产不能被征用为公共财产”，第14修正案将此规定扩展到州的行政行为上。管制征用，是指政府的某些管理行为虽然没有实际占用私有土地，却限制了土地的使用，如规定耕地只能作为耕地，不能被用作工业、建筑等用途等。这种限制也属于征用，需要补偿。

　　管制征用对环境管理造成了一定的限制，即环境管理要在一定的程度内，如果超过必需的程度，政府就需要补偿土地所有者。但如何判定环境管理对私人土地的影响，是否超出了私人土地所有者应该承受的范围争议较大，一般要由政府和法院进行逐个案例的判定。

　　关于平等条款、事后追溯，美国宪法第14修正案的平等条款规定了公民及其财产之间的平等，宪法的司法事后追溯规定禁止追究立法之前的违法行为。虽然这两项条款至今适用，但美国却根据环境法治的具体要求，突破了这两项条款的限制。《综合环境响应、补偿和责任法》要求污染土地的责任方清理污染土地。这一法律因为要求污染方为立法前的污染承担责任，属于事后追溯，引发了反对方的违宪诉讼。但联邦法院认为污染土地如果不清理，可能造成现在或将来的环境损害，是环境管理的具体要求，支持了事后追溯，并逐渐平息了对其的违宪诉讼。

　　美国宪法确定的立法程序，保证了环境立法要基于全社会的广泛共识，但也提高了立法的难度。1990年代以来，美国的环境立法缺乏进展，许多需要更新或重授权的环境法超期，其主要原因就包括宪法确定的立法程序。当然，立法程序也保证了环境法体系的稳定性，例如克林顿总统时期，共和党在掌握了参、众两院多数的情况下，试图全面弱化环境法的企图，也未成功。因此，宪法确定的立法程序，对于美国环境法治的发展，是一个有利有弊的两难选择。

　　1992年联合国环境与发展大会之后，美国在国际环境领域逐渐成为了“局外人”，缺席了许多重要的国际环境条约。美国没有成为这些国际环境条约成员国的原因各异，但宪法的相关规定是一个重要的原因。

　　此外，由于环境立法的僵局，联邦最高法院逐渐成为了环境法治发展的主要平台。而由于联邦最高法院的法官之间支持发展和支持环保两派的力量相当，因此一些重要的环境议题持续争论，至今没有结论。

　　美国宪法与环境法治发展的经验和教训，值得借鉴和吸取。在全面依法治国的国家战略下，我国也应该依据宪法推动我国的环境法治建设。

　　一是研究基于宪法的环境法治框架。美国的经验表明，宪法决定了环境法治的基本框架。我国的宪法确定了我国的社会主义制度，而在这一基本制度框架下，需要尽快研究和建构我国的环境法治框架。这一环境法治框架的建构，要结合我国的人民代表大会制度、中央和地方政府管理模式，以及司法独立性逐渐提高、公有经济成分占重要地位、计划经济向市场经济转型、企业和社会的参与管理程度逐渐增强等特点。此外，这一环境法治框架的建构，既要考虑长远的目标，也要顾及转型期的具体需求。

　　二是探索宪法条文的实用性。美国宪法在没有“环境”一词的情况下，仍在环境管理中适用了具体的宪法条文，极大地推动了环境法治的发展。我国现行的宪法（2004年修正）包括了一些具体的生态环境保护条文，例如“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”，“合理利用土地”，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物植物”等。这些条文既可以支持环境立法、环境政策制定和环境管理行为，还能阻止与之不相符合的行为。因此，探索宪法条文的具体适用，有助于环境法治的发展。

　　三是推动宪法条文的创造性解释。美国的经验表明，通过立法、判案和法律解释等过程，原则性的宪法条文能得到细化、深化、发展乃至创新性的解释，有力地丰富和发展了环境法治。在这个过程中，美国并不拘泥于此，而是根据环境法治和管理的具体需要，突破性地解释和应用了一些宪法原则。对于我国宪法而言，除了直接涉及到生态环境保护的条文之外，其他关于经济管理、社会管理、公众参与、权利平等、司法诉讼、科技教育等条文，都可能通过细化、深化、发展和创新性解释等方式，覆盖到环境治理，丰富和补充环境法治。