大气中国2016：空气质量改善指标有喜有忧

　　2015 年是《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）实施的第三年，绝大多数城市空气质量持续改善，但PM2.5 超标的情况仍普遍存在，一些区域还面临臭氧污染加剧的问题。

　　以上是亚洲清洁空气中心8月22日发布的《大气中国 2016：中国大气污染防治进程》报告提出的结论。

　　这一报告为系列报告“大气中国：中国大气污染防治进程”的第二期，涵盖 2015 年 161 个地级及以上城市（即第二阶段实施空气质量新标准的城市）的空气质量数据；国家、三区（京津冀、长三角与珠三角）与 161 个城市的治理政策与措施的计划与进展；上海及深圳在工业燃煤锅炉及 VOCs 治理方面的经验梳理等内容。

　　■分析

　　□京津冀超标最重，珠三角改善最快

　　2015 年，我国城市的空气质量较前一年整体有所改善。在6项污染物中，74 个城市的 PM2.5、PM10、SO2、NO2 年均浓度相对 2014 年总体呈下降趋势，降幅分别为 14.1%、11.4%、21.9%、7.1%，CO 年均浓度与 2014 年持平，SO2、NO2、CO、O3 年均浓度达到国家二级标准。

　　然而，城市空气质量超标情况依然普遍，特别是冬季重度污染频发。2015 年，报告覆盖的 161 个城市的平均超标天数为 99 天，其中 74 个重点城市的平均超标天数为 105 天。京津冀及周边地区（山西、山东、内蒙古、河南）仍是全国空气超标最严重、重污染发生频率最高的地区，161 个城市中超标天数最多的前 20 个城市全部集中在这一区域，且这一区域内 70 个地级及以上城市共发生 1710 天（次）重度及以上污染，发布重污染天气预警 154 次。

　　以PM2.5和PM10为评价指标，对比 161 个城市发布的 2015 年空气质量改善目标与实际完成情况，90%的城市均实现了目标。

　　从空气质量改善幅度来看，珠三角城市空气质量在重点区域中改善幅度最大，并已率先达标；中西部及河北省部分城市表现优异，PM2.5 年均浓度下降幅度达 20%及以上，包括荆州、宜昌、柳州、桂林、西宁、株洲、西安、合肥、攀枝花、秦皇岛、沧州、石家庄、邯郸、邢台。

　　不过，还有8个城市未完成 2015 年PM2.5或者是PM10的改善目标任务，包括郑州、三门峡、焦作、枣庄、日照、营口、长春、廊坊。其中，郑州、焦作不仅没有完成 2015 年空气质量改善目标，PM2.5 年均浓度相比 2014 年，还升高了 9%，而营口更是出现高达 23%的大幅反弹。

　　此外，还有一些城市空气质量较差且改善幅度低于 5%，包括三门峡、枣庄、济南、德州、哈尔滨、沈阳、长春、自贡。

　　PM2.5 仍是大部分城市面临的首要问题，特别是首批开展监测的 74 个重点城市，PM2.5 年均浓度仍显著高于国家二级标准，整体均值达到标准值（35 μg/m3）的 1.5 倍。

　　同时，臭氧污染问题进一步加剧，74 个重点城市年均浓度继续上升，上升比例为 3.4%，达标城市比例继续下降，下降比例为 5.4%。在京津冀地区，臭氧成为首要污染物的天数已超过 PM10，仅次于 PM2.5；在长三角地区，臭氧成为唯一不降反升的污染物。

　　■评估

　　□五大措施发挥实效，部分领域取得突破

　　空气质量改善离不开各项大气污染防治措施的落实，离不开防治工作的持续推进。2015 年，我国大气污染防治在燃煤污染控制、VOCs 治理、港口船舶污染控制、重点区域协同推进污染治理等方面均取得了突破性进展。

　　——提前完成《大气十条》控煤目标

　　针对燃煤污染的治理，延续了总量控制和清洁利用的“组合拳”形式，北京、上海等城市则主要采取淘汰工业燃煤锅炉等结构性措施，逐步实现“去煤化”。

　　2015 年，全国能源消费总量稳中略增（上升 0.9%），煤炭消费占比64.0%，较 2014 年下降 3.7%，提前完成了《大气十条》提出的 2017 年煤炭占能源消费总量 65%以下的目标任务。

　　“十二五”期间，全国安装脱硫设施的煤电机组由 5.3 亿千瓦增加到 8.9 亿千瓦，安装率由 83%增加到 99%以上；安装脱硝设施的煤电机组由 0.8 亿千瓦增加到 8.3 亿千瓦，安装率由 12%增加到 92%。

　　国务院常务会议决定到 2020 年，全国所有具备改造条件的燃煤电厂力争实现超低排放。为此，环境保护部、国家发改委和国家能源局发布文件，规定了具体进程并明确了超低排放电价补贴、发电量奖励、排污费激励、信贷融资支持等政策措施。

　　——试点VOCs排污收费

　　2015年，部分地区开始征收VOCs 排污费。在VOCs综合整治方面，一些大城市已经开始先行先试。

　　VOCs 是生成臭氧与PM2.5的重要前体物，其治理是近年来大气污染防治的重点工作。2015 年，国家启动了石化行业 VOCs 综合整治，颁布了石油炼制、石油化学和合成树脂3项工业污染物排放标准，为重点行业的 VOCs 治理提供了政策依据。同时，出台了《挥发性有机物排污收费试点办法》，将石油化工和包装印刷选为首批试点行业。此后，北京、上海、江苏、安徽、湖南等地区相继出台 VOCs 排污费征收办法。

　　在VOCs 综合整治方面往往大城市先行并且积累了一定经验：北京、上海超额完成 2015 年治理目标；深圳市通过 VOCs 排放调查摸清来源并不断更新数据，在治理方面做到坚持源头控制为主、法规技术规范先行、分行业推进、加强重点监管企业治理、加大执法力度。

　　——船舶污染治理突破盲点

　　我国东部沿海拥有多个世界大港口，2014 年全球吞吐量最大的10个港口有7个在中国。港口船舶污染已成为上海、广州、深圳等城市大气污染的重要来源。

　　为解决这一问题，国家发布政策文件为 2015 年及未来5年的船舶与港口污染防治工作制定了目标与政策，要求在珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域设立船舶排放控制区。京津冀和长三角地区均在 2015 年提出，通过区域大气污染防治协作机制，推动船舶排放控制及港口污染防治。

　　——联防联控走向深度合作

　　2015 年，重点区域特别是京津冀地区跨行政区划的大气污染联防联控走向深度合作，启动环境执法与机动车排放污染控制联动工作机制，通过合作框架协议与协同发展规划进一步明确一体化发展思路。北京与廊坊、保定对接，天津与唐山、沧州对接，北京和天津在大气污染治理资金、技术等方面为结对城市提供支持和帮助。

　　长三角大气污染防治以区域联席会议机制为基础确定了年度工作重点，包括煤炭消费总量控制和清洁能源替代、煤电节能减排升级与改造、工业结构调整和污染防治、机动车污染防治、秸秆焚烧和扬尘污染治理。

　　——督企向督政转变

　　2015年，环境保护部加大了公开约谈力度，并建立环保督察工作制度，督察的重点由“督企”转向“督政”，通过“督政”敦促地方政府对本地环境质量负责，确保《大气十条》的有效实施。

　　2015 年，环境保护部公开约谈了 15 个市级政府主要负责人，较 2014 年增加一倍，约谈的主要原因是大气污染问题。

　　截至 2015 年底，环境保护部对 33 个市（区）开展了综合督察，涵盖大气污染等环境问题。在实施综合督查工作中，共有 31 个市进行了约谈、20 个市（县）实施了区域环评限批、176 个问题挂牌督办。

　　■建议

　　□明确时间表，加强能力建设

　　《大气十条》实施以来，亚洲清洁空气中心基于第三方独立观察，对中国城市短期和长期大气污染防治工作提出以下建议：

　　一是设定空气质量达标时间表和路线图。

　　明确的达标时间表和路线图这一经验已经在诸多发达国家和城市得到印证。建议在“十三五”规划期间提出各区域及城市空气质量达标的时间表和路线图，并建立配套的达标规划技术方法、评估手段和激励机制。

　　二是建立科学的政策预评估、跟踪评估和后评估方法与体系。

　　建立科学的政策预评估、跟踪评估和后评估的方法与体系有助于帮助政府选择有效的措施，在实施过程中根据实际情况及时调整治理方案，提高治理措施的精准性。

　　因此，建议“十三五”规划期间建立科学的政策预评估、跟踪评估和后评估方法与体系，将其尽快纳入各级政府。

　　三是加强对地方政府空气质量管理的能力支持。

　　报告研究发现，2015 年空气质量未达到年度目标及空气质量较差且进展缓慢的城市集中在河南、山东和东北，在大气污染防治相关的经验积累和基础能力方面较经济发达地区相对薄弱。中央政府除了对城市施加压力外，还应针对管理能力较弱的城市提供全面系统的能力建设支持。

　　四是进一步主动公开大气污染防治信息。

　　报告建议地方政府进一步主动公开大气污染防治相关信息，增进空气质量管理相关方（包括研究机构、非政府组织、媒体和公众）对于大气污染防治进程的了解，这将有利于各相关方对政策实施进行监督、开展研究，进而为空气质量改善提供多方支持。