大气污染防治法实施中的六大问题亟待解决

　　 在7月9日召开的第十三届全国人大常委会第四次会议上，全国人大常委会委员长栗战书作了全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告，并提请全国人大常委会会议审议。

　　栗战书说，从法律实施的总体情况看，党的十八大以来，各地区各部门坚决贯彻党中央决策部署，认真贯彻落实大气污染防治法，深入实施大气污染防治行动计划，大气污染防治工作取得积极进展。2017年，全国 338个地级及以上城市可吸入颗粒物 （PM10）平均浓度比 2013年下降 22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域细颗粒物 （PM2.5）平均浓度分别下降 39.6%、34.3%、27.7%，珠三角区域细颗粒物（PM2.5）平均浓度连续三年达标。全国空气质量总体改善，重点区域明显好转，人民群众的获得感明显提升。

　　栗战书在报告中同时指出，从执法检查的情况看，法律实施中还存在六个方面的问题。

　　一是结构性污染问题较为突出。检查中发现，部分地区产业结构偏重、布局偏乱，能源结构调整不到位，运输结构不合理，成为大气污染的主因。

　　二是部分配套法规和标准制定工作滞后。如大气污染防治法第五十八条规定的机动车和非道路移动机械环境保护召回制度没有落实，第七十八条规定的有毒有害大气污染物名录尚未出台。同时，标准体系不完善，部分标准缺失，监管缺乏法律依据；部分标准修订滞后。

　　三是大气污染监督管理制度落实不到位。如排污许可制度没有落实到位，环境监测制度落实有差距，环境信息公开制度缺乏系统规范。一些东中部区县和西部大气污染严重城市监控点少、监控网布局不合理。个别地方环境质量监测弄虚作假。重点企业排污信息公开不到位，公开信息不完整、不准确、不及时。

　　四是重点领域大气污染防治措施执行不够有力。如工业污染控制力度不够，民用散煤污染控制不力，机动车污染和油品质量监管不到位，扬尘污染防治监督管理不精细，秸秆综合利用不足。一些地方和部门对重型柴油车准入把关不严，监管力量不足、监管不到位，车辆不正常安装和使用污染控制装置等违法情况比较普遍 ，个别地方存在机动车排放检验机构数据造假现象。

　　五是执法监管和司法保障有待加强。如大气污染防治监管中存在职能分散、职能交叉、职责不清等问题，执法监管不到位，部门协调联动、考核问责等工作机制尚未健全，司法保障作用发挥不充分。有的地方公安、环保、交通等部门配合不力，排放不达标车辆长期行驶无人监管。一些地方反映，对超标排放机动车的处罚措施仅限于行政罚款，起不到威慑作用，此外还存在超标车辆异地处罚难的问题。

　　司法保障作用发挥不充分。报告指出，公安机关、检察机关和审判机关在犯罪主体认定、证据采信标准等方面理解不一致。不同地区对刑事处罚标准掌握不统一。大气污染违法行为调查取证难，鉴定机构少、费用高、周期长，环境司法技术支撑能力不强，影响司法办案工作效率。

　　六是法律责任不落实。一些地方政府责任和部门监管责任落实不到位，企业治污主体责任落实不到位。不少地方主动承认治理工作存在“上热、中温、下冷”现象，污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。部分企业污染防治不主动、不自觉，管理粗放，设施不健全，超标排污问题突出。

　　栗战书在报告中强调，要全面有效实施大气污染防治法，依法推动解决大气污染突出问题。

　　为此，报告建议，要强化源头控制。大力调整“四个结构 ”（产业结构、能源结构、运输结构、用地结构）。一是调整优化产业结构和布局，重点区域严禁钢铁、焦化、电解铝等高耗能、高污染行业新增产能。提高污染排放标准，加大钢铁等重点行业落后产能淘汰力度。加快推进城市建成区内水泥、平板玻璃、焦化、化工等重污染企业的搬迁改造。全面整治“散乱污”企业及集群。二是调整优化能源结构，增加清洁能源使用，落实可再生能源发电全额保障性收购政策。大力推进煤炭清洁高效利用，严格落实重点区域煤炭消费总量控制目标。大力推进散煤治理，以保障北方地区冬季清洁取暖为重点，因地制宜、多措并举，稳步推进“煤改气”“煤改电”工作，到2020年采暖季前，在保障能源供应的前提下，基本完成京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区生活和冬季取暖散煤替代。三是调整优化运输结构，以中长距离大宗产品运输为突破口，减少公路运输量，增加铁路运输量，建成清洁高效、环境友好的货物运输体系。四是优化调整用地结构，推进面源污染治理。

　　严格落实各项法律制度。一是落实工业企业污染物达标排放要求，依法大力整治排放不达标企业，限期实现污染物达标排放。对于无法实现达标排放、治理无望的企业要坚决依法关停。二是落实监测制度。完善环境监测监控网络，到2020年年底前确保实现东中部区县和西部大气污染严重城市的区县监测站点全覆盖。督促企业进行自动监控，2018年年底前，重点排污单位全部安装自动在线监控设备并同生态环境主管部门联网，依法公开排污信息。生态环境部门要强化对监测数据质量控制，依法严惩环境监测数据弄虚作假行为。三是落实信息公开制度。生态环境部门要依法公开各类标准和大气环境质量状况信息，公开污染治理措施、重污染天气应对、环保违法处罚等信息，督促企业向社会及时公布自行监测和污染排放情况，为人民群众参与监督创造条件。四是落实机动车船污染防治各项规定。要严厉打击生产销售环保不达标车辆、机动车排放检验机构检测弄虚作假行为，严厉打击生产、销售和使用非标车（船）用燃料行为，彻底清除黑加油站点。生态环境部门要完善机动车遥感监测网络，对在用柴油车排放情况进行联网监测。公安、生态环境等部门要认真落实大气污染防治法关于超标车处罚的规定，采取多种措施提高违法成本、加大处罚力度。

　　同时还要加快制定配套法规规章和标准，加强对法律实施的监督，进一步强化科技支撑。