“大部委制”改革就是机构合并吗

　  随着党的十七届二中全会召开和2008年全国“两会”的相继到来，以“大部制”为核心的政府行政体制改革正引起全社会的广泛关注。“大部委制”改革就是机构合并吗?“大部委制”到底能起到什么作用?    

    所谓“大部委制”或“大部制”，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。在大部委体制下，政府部门的管理范围较广，职能综合性强。在发达国家，政府机构设置普遍采取大部委体制的模式，中央政府机构普遍在20个以内。在我国，有过成立大部委的尝试。2003年设立的商务部，就是统一管理内外贸的“大部门”。

    实施大部委体制的目的，主要是要解决政府机构设置过多过细、机构重叠、职能交叉、协调困难等问题。实际上，目前我国中央政府各部门之间确实存在多项职能交叉，如人力资源管理职能，在人事、劳动与教育部门之间存在职能交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委(局)，等等。职能交叉导致各部门之间职责分工不够明确，遇到问题往往难以协调一致；有些工作由于多个部门管理，相互牵制扯皮问题突出；部门间协调困难，使需要多部门决策的事务决策缓慢、效率不高；行政管理成本上升，容易出现重复建设、资源浪费的现象；同时，由于政府部门林立，导致审批层次、部门、程序、环节和项目过多，公民与企业办事困难，影响投资环境。

    推行大部委制改革，通过机构合并，可以达到加强战略管理与综合协调、加大问责与监督力度、提高政府执行力、降低行政成本的目的。设立大部委体制，将一些相关的政府职能整合到一个部门，原来部门之间协调的问题就可以在部门内部协调解决，从而解决决策协调难度大、环节多、周期长、部门利益影响等问题，有利于国家的宏观战略管理与综合协调。设立大部委体制，部长责任更加清晰、集中，有利于人大及其常委会对政府部门进行监督和问责。设立大部委体制，可以解决我国各级政府“上下一般粗”的问题，地方政府部门可以更加精简，有利于地方政府适当减少人员规模。设立大部委体制，可以减少部门之间的扯皮，减少不必要的协调会议、不必要的接待，提高政府效率；可以减少乃至取消不必要的议事协调机构，减少行政层级；可以推动政府部门集中办公，实行办公集约化，改变“一个机构一栋楼”的现象，降低行政成本。在大部委体制下，可以整合原来分散在几个独立部门的审批事项，减少审批程序、审批项目与审批环节，实行“一站式”审批与服务，从而提高办事效率，改善投资环境。推行大部委体制，还有利于调整和优化公务员人员结构；成立大部委后，用于部门内部管理的部门和人员总量减少，在保持公共部门人员规模大体不变的情况下，可以有效增加提供公共服务的人员数量。

  　我国实施大部门体制改革的目标，根本上是要建立起适应服务型政府、责任政府、法治政府要求的现代政府体制。因此，我国推行大部委制并不是单纯的机构合并，而是包括了更为丰富的内容。具体来说，主要包括：一是职能整合与机构合并。改革的方向是整合、归并政府相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，逐步向大交通运输、大能源、大卫生的管理方式过渡。二是政府部门的执行机制改革。推行大部门体制，还要实现决策权、执行权、监督权三种权力的相互制约和相互协调。在这方面，建议将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局。三是政府部门的服务机制改革。在实施大部门体制改革过程中，应撤消综合管理部门中具体履行微观审批职能的相应机构，同时对所有的行政审批事项、行政服务事项，采取“一站式”办公方式，集中办理，并实行电子系统监察。四是政府部门的监督机制改革。应明确实行部长责任制，部长对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。全面推行以行政首长为重点的行政问责制，是大部制改革的重要配套措施。

    考虑到改革的复杂性，为更好地推进大部门体制，应先行试点，进行系统的实践探索；在试点成熟之后，才可全面推行。在具体的推行过程中，不能急于求成，更不能脱离我国的国情，盲目照搬国外的做法。

    第一，要坚持试点先行的原则。大部门体制改革涉及的因素十分复杂，需要进行系统的改革设计，因而需要先行试点。近期可以在2—3个部门中进行大部门体制改革的试点与探索。比如先在人力资源管理、交通运输、环境保护等公共服务部门进行尝试。试点的目的，是为了更好地积累改革经验，以便此后的全面推广。试点要重点抓好如何确定大部门下属机构的组织形式，如何确定大部门体制中的决策机制、协调机制，如何强化大部门的监督机制、问责机制等问题。

　　第二，要坚持分步实施的原则。根据我国经济社会发展的状况和我国政治体制改革与行政体制改革的客观进程，可考虑经过15年左右的时间，逐步完善大部门体制。实行大部门体制，要充分考虑现实可行性，做到循序渐进，成熟一个，推行一个。

    第三，要坚持系统设计的原则。主要是统筹考虑机构合并、职能整合、人员优化和领导安排；统筹考虑部门组织结构、协调机制与监督机制；统筹考虑大部制改革、决策与执行分开的改革、行政审批制度改革，全面、科学地设计大部门体制改革的方案。

    设立大部委体制，将一些相关的政府职能整合到一个部门，原来部门之间协调的问题就可以在部门内部协调解决，从而解决决策协调难度大、环节多、周期长、部门利益影响等问题，有利于国家的宏观战略管理与综合协调。