审计曝科研经费管理漏洞11号文提出调整劳务费开支范围

　　一份来自审计署的审计报告把中国科学院这一国内最高等级的学术机构推向了舆论的风口浪尖。

　　审计列出2013年中科院在预算执行和其他财政收支中存在的问题，所涉问题金额共计4亿元之巨。

　　去年以来，震动科技界的广东科技系统窝案，已有近50名官员先后落马，其中多涉及部门“一把手”，发案集中在科技资金使用、分配及信息工程发包环节。

　　审计报告和腐败大案共同揭示出中国科研项目经费管理制度存在着严重漏洞，中科院审计报告、广东窝案都仅仅是冰山一角。

　　21世纪经济报道记者调查发现，现行制度下，各个研究机构往往重项目立项、轻研究，一旦课题到手，尚未研究，就已经成为申报人员的科研成就。

　　另一方面，现行课题制度对诸多费用尤其是劳务费的严苛限制，使得科研人员只能靠虚列支出或增加无关票据来获取本应合理的收入。根据项目的不同，劳务费一般限制在15%、10%，且只用于直接参加项目的研究生、博士后人员，不得列支有工资性收入的项目组成员，也就是说，项目中，在高校有薪酬的教师等成员并不能获取额外劳务报酬。

　　财政部财科所综合政策研究室副主任刘军民建议，科研投入应从传统的“以物为本”转到“以人为本”，通过科研经费绩效支出增加人力资本补偿。

　　项目大战：重立项 轻研究

　　数据显示，中国科研经费近年来保持年均20%以上的增长，2013年，中央财政科技支出达到2530亿元，高于财政经常性收入增幅。

　　这些支出中，很大一部分是以科研经费的形式划拨到具体项目。记者了解到，这些科研项目按级别一般分为国家级、省部级和校级。国家科研项目主要包括自然科学基金和社会科学基金，国家部委也有一些项目，比如教育部有教育部人文社科项目等。同时，各省一般也会提供一些省级项目，学校的项目主要有自主创新项目等。

　　国家自然科学基金委2013年对各类自科项目支出共计162亿元。

　　在高校，科研项目不仅关系到教师的职称评定和实际收入，与学校的收入和排名也密切相关。

　　一般而言，经费盘子分配会更多向985高校倾斜。2013年科研经费最多的五所学校依次是清华大学、浙江大学、上海交大、北京大学和复旦大学，经费总额分别为39.31亿、36.07亿、31.09亿、27.73亿和25.52亿。

　　据一位未具名的985高校教师介绍，每年的11月份，各大高校都为申请国家自科基金和社科基金点燃战火。学校或者学院会召开专门的“申请基金启动会议”，邀请往年成功申请到基金的同事给还在申请中的同事介绍经验。但这一经费的获取并不容易，不少研究项目持续申请多年也仍未获批。

　　每年在春节前后，是申请基金的高峰时段，各个院系内部甚至会爆发“抢人大战”。“每个申请课题的主申请人都希望把那些有资历，有名气和科研成果多的同事或朋友拉入自己的阵营，这样课题组的人员配备更优质，能增加中标的概率。”华中科技大学的一名青年教师告诉21世纪经济报道记者。

　　课题的选定甚为关键

　　“确定主题是最难的，一方面主题最好要与时俱进，关心国家政策关心的问题。另一方面，主题得具有科研价值和创新性。为了确定一个主题，我们既要阅读大量的学术文献，还得追踪国家热点政策。课题组成员要开很多次会才能最终确定一个主题。”上述青年教师说。

　　主题确定后，申请人要描述国内外的研究现状，论述该课题的研究背景和研究价值。除此以外，申请人还要拟出研究框架、研究方法和研究计划。为了增加中标概率，申请人对每一个板块都要一再打磨，改稿数十次。

　　这些工作，青年教师必须亲力亲为，而有带硕士生或者博士生资格的教授，一般都有研究生、博士生来协助完成。

　　“为了导师的自科项目，我已经四年都没过个好年了。每年基本都是大年三十当天才回去，年初三就要回学校。”某985高校的一名博四学生告诉21世纪经济报道记者。

　　每年的二、三月份，申请人先把申请书交到学院初审，然后由学院把所有的申请书统一交到学校，再由学校交给国家自科委或者社科委。基金委会把申请书发给专家组进行评阅，要求专家给出是否予以立项的意见。立项的结果一般会在当年的8月份公布。

　　基金委对课题申报书采取的是“盲审”的方式，在送给评阅人的材料中，申请人的姓名和单位是被隐去的。

　　“基金委这样做确实做到相对公平，但是申报书后面有参考文献列表。一般专家查参考文献列表大致能猜出来是谁申报的。这样的话，那些导师特别厉害的青年教师或者特别有名气的教授获批立项的几率肯定是大一些。”中南民族大学的一位教师告诉21世纪经济报道记者。

　　这种由行政主导的科研经费配置，普遍存在“重立项，轻研究”的问题，一旦课题到手，尚未进行研究，就已成为科研人员的“科研成就”。

　　立项不跑不行。中国工程院院士王梦恕直言：“现在变成这样一种状况，老师和下面的学生成天‘写本子’、跑关系、申请钱，结果跑上了就休息了。”

　　“863(国家高技术研究发展计划项目)这些都是大项目，争的很厉害，最后该给的拿不到，不该给的拿到了。”王梦恕说。

　　经费之惑：过低的劳务费

　　此次审计署对中科院的审计报告显示：中科院所属国家纳米科学中心2012年用已完工项目申报预算，套取财政资金912万元；物理所2009年重复申报项目，套取财政资金606万元。2008年以来，部分院属机构在基本支出、课题和项目经费中列支无关支出等15826.84万元。2013年，物理所、大气所、生态中心超预算列支出国费884.47万元。诸如此类预算执行中的问题还有很多。

　　审计署2014年第8号公告称，北京邮电大学[微博]软件学院原执行院长在负责科研课题期间，编造劳务人员名单冒领劳务费；厦门大学两位知名教授因负责的课题组使用与课题无关的票据报销科研经费遭处分。

　　部分受访业内人士认为，列支无关经费或用无关票据报销有时也是无奈之举。近年，国家对科研经费使用的管理日趋严格，这种管理办法的出发点本是减少钻营的空间，但由于管得过死，在使用中反而出现了反效果。

　　财政部财科所综合政策研究室副主任刘军民认为，当前科研经费支出中存在普遍的合法不合理的浪费、低效使用和滥用行为，以及违规、违纪乃至违法挪用和侵占国家资金。这一方面与监管制度不健全有关，另一方面也存在着由于科研经费管理制度的僵化导致的科研人员逆向选择的因素。

　　记者调查了解，以高校为例，一个项目获批，拨下来的经费一般由学校财务处统一管理，课题主持人需持发票到财务处报账。根据各个学校的具体情况，学校一般会收取5%左右的管理费。

　　根据国家自然科学基金项目经费管理办法，只有研究经费、国际合作交流经费、劳务费和管理费可列入支出预算科目，其中研究经费包括科研业务费、实验材料费、仪器设备费、实验室改装费和协作费。

　　国家对国际合作交流费和劳务费、管理费都有严格的比例限制，根据面上项目、重大重点项目和杰出青年基金项目的不同，劳务费各限制在15%和10%。但劳务费只用于直接参加项目的研究生、博士后人员，不得列支有工资性收入的项目组成员，也就是说，项目中，在高校有薪酬的教师等成员并不能获取额外劳务报酬。

　　尴尬的是，一些科研机构、高校，对科研人员采取的薪酬制度，就是基本工资加津贴、奖励，而津贴、奖励部分大多是自己去挣的，这就是“科研提成”。这部分合理不合法的收入，有时候只能靠虚列支出或增加无关票据来获取。

　　另据统计，中国科研经费投入中，劳务使用情况占23.6%，而发达国家的比例则达45%。中国科研人员人均每年劳务成本仅有日本的1/12，韩国的1/6。

　　此外，根据项目不同，研究经费基本能占到65%-75%，为了更具象，这些费用往往需要以实物的形式来体现，而且可报销的范围越来越窄。

　　“最近五年大家都在吐槽，科研经费，现在已经不是用一个严字可以说明的了。一些教授或者科研人员申请下来的经费，钱进了大学财务处的大门就很难拿出来，每一分钱都要拿发票去报销”，湖北统计局副局长、财税专家叶青说。

　　这也导致了一些学生到处帮老师找发票，甚至去买假发票的乱象。中国社科界辞去“院士待遇”第一人的章开沅教授就曾公开呼吁，拼命买发票报销，“不用白不用”，这种体制本身就存在问题。

　　“以前我们能报油票，因为我们一般要开车到做实验的地方去。现在管得严了，油票报不了。要做实验，只能去租车，然后把租车发票拿去报。”中国科学院武汉水生研究所的一名研究员说。

　　“在我看来，现在科研经费只能起到减少个人支出的作用，也就是说我们不用从自己的工资里掏钱出来花费在科研上，但确实起不了什么创收的作用。”厦门大学的一名青年教师告诉21世纪经济报道记者。

　　刘军民认为，科研投入应从传统的“以物为本”转到“以人为本”，通过科研经费绩效支出增加人力资本补偿。

　　11号文的变革方向

　　“这样的经费管理制度本身就不甚合理。”叶青说，应该尽快改变当前的经费制度。

　　2014年3月，国务院发布了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，也就是科技和学术界众所周知的“11号文”，提出了下一步项目和资金管理改革的方向。

　　11号文确立了以统筹协调、激励导向、问题导向、监管与服务并重、简政放权为核心的改革思路，并在科研项目与资金配置的统筹协调、实行科研项目分类管理、改进科研项目管理流程、改进科研项目资金管理、加强科研资金监管、建立项目和资金管理长效机制、完善激发创新创造活力的政策等7个方面安排了具体改革措施。

　　争议颇多的劳务费开支上，11号文提出调整劳务费开支范围，将项目临时聘用人员的社会保险补助纳入劳务费科目中列支，同时，结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。

　　新规较早前规则已经灵活很多，如：进一步下放预算调整审批权限，同时严格控制会议费、差旅费、国际合作与交流费，项目实施中发生的三项支出之间可以调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。

　　6月10日，科技部还联合财政部专门召开对于11号文的培训会议，财政部教科文司司长赵路要求各单位尽快制定学习贯彻落实11号文件的措施和办法。科技部、财政部将把各部门、各单位、各地区贯彻落实11号文件的执行情况作为今后一段时间科技管理、巡视检查的一项重点内容，督促有关单位切实采取措施，将科研项目和资金管理改革落到实处。

　　刘军民建议，应借鉴国际经验，建立面向结果的科研经费使用绩效评价机制，通过构建合理的绩效评价指标体系和标准，并通过后补助、奖励等方式与项目预算安排动态“挂钩”。