林伯强：能源消费总量控制为能源体制改革创造良机

　　能源领域最需要革命的是能源管理体制，这可以作为判断能源改革成功与否的标志。长期以来，能源管理体制是经济体制改革中的一大短板，常被视为计划经济最后的“堡垒”。其中，两个最大的问题是国企垄断和所谓的价格“管制”。如今，能源总量控制给能源体制改革提供了比较好的时机和基本条件。相对宽松的能源供需有利于能源体制和价格改革，成功与否取决于现实中的贯彻和执行。

　　其实，许多人都不太真正明白政府为什么要对能源消费进行总量控制，现实中如何执行？从环境治理和能源稀缺的角度出发，政府在能源发展“十二五”规划中提出，到2015年将全国能源消费总量控制在40亿吨标准煤左右。最近又进一步在雾霾治理措施中提出，京津冀、长三角、珠三角等区域到2017年力争实现煤炭消费总量负增长。

　　毫无疑问，实行能源消费总量控制标志着我国能源战略已经从保供给为主，向控制能源消费总量转变。这对于我国传统的能源思维模式是一次革命，也是一个挑战。

　　能源消费总量控制难在何处

　　能源总量控制目标的分配是一个艰难的过程，但需要尽快完成。能源总量控制要求各个省份甚至减少能源消费总量，这相当于对地方经济增长设限。为此中央政府需要根据各地情况，在经济增长和能源消费之间寻找平衡，合理公平地制定能源总量控制目标。

　　除此之外，中央政府还需采取其他政策措施，如强化企业节约能源和保护环境的责任；充分发挥市场机制作用；加强科技创新；完善水电和核电及可再生能源电价定价机制，理顺天然气与可替代能源比价关系和煤电价格关系，完善差别电价和惩罚性电价政策；推进资源税改革，强化能源消费环节税收调节，严格控制高耗能产业；推广应用节能新技术、新产品，扶持和壮大节能服务产业；完善法律法规和标准，做好能源统计与预测预警，适时组织开展全国能源统计普查，等等。这些许多都是以前就有的，根据以往的经验，改革进展也不会很顺利。应该说，转变经济发展方式才能有效控制能源消费总量，但是，转变经济发展方式是个相对漫长的过程。

　　如何引导地方政府真心实意完成控制目标，是能源消费总量控制的一个关键点。 “十一五”末，各级政府为完成节能减排目标，采用拉闸限电，强制性减少能源使用，给企业生产和居民生活带来了不便。因此，“十二五”期间如何将节能手段和转变经济增长结构措施与能源消费总量控制有效结合，是各地政府顺利完成能源消费总量控制目标的关键。

　　建立有效的能源消费总量控制评估体系

　　就全国而言，城市化工业化阶段性能源增长与GDP之间的关系应该比较固定。一般而言，能源总量控制需要通过节能和改变产业结构来实现，改变产业结构三年中见效应该很难，所以节能方面需要付出更大的努力。

　　因此，需要建立一个有效的能源消费总量控制评估体系。能源消费总量控制目标具有行政命令性强、可监控性差的特点，实际操作起来不容易，只有解决如何监测地方政府对控制目标完成情况的问题，能源消费总量控制才具有可操作性。此外，还需要有一个中期考评机制，以避免到“十二五”期末地方政府为完成任务而采取强制性减少能源使用。

　　还有一个问题需要引起重视，就是能源消费总量控制对整体宏观经济的影响必须评估。如果需求侧没有得到有效控制，能源消费总量控制可能导致能源价格上涨。能源的平稳运行和持续稳定供应将面临挑战。一旦实施能源供应总量控制，能源供求关系可能失衡，进而导致能源价格上涨，对通胀产生压力。在老百姓日益关注油价、电价、水价等价格的情况下，政府要考虑如何解决能源价格上涨所带来的问题。

　　能源供需宽松有利于能源改革

　　近三十年GDP增长和一次能源增长的关系是1比0.6以上；而近十年下降到1比0.5以上；预测未来十年可能进一步下降到1比0.4以上。中国能源需求增速下降主要有几个方面的原因：一是经济增速放缓，二是产业结构调整，三是环境治理。环境治理既影响经济增长，又影响产业结构调整。中国经济和能源消费增长放缓除了对国内的影响，也将影响全球经济增长和能源消费。

　　近年全球能源供需状况和供应格局产生了很大变化。如果没有地缘政治的干扰，短期内能源供应将相对宽松，能源发展前沿话题和紧迫的研究方向或将回到能源改革。

　　历史经验表明，能源需求快速增长、供需偏紧的时期，很难进行能源改革，因为满足能源需求是第一重要。因此，能源市场供需相对宽松是能源改革的一个重要前提条件。

　　能源领域最需要革命的是能源管理体制，这可以作为判断能源改革成功与否的标志。长期以来，我国能源管理上是计划经济思维，以项目审批为主，能源企业主要以国企为主。目前看来，能源管理体制是经济体制改革中的一大短板，常被视为计划经济最后的“堡垒”。能源管理体制的改革完全可以成为经济体制改革的切入点和重点。其中，两个最大的问题是国企垄断和所谓的价格“管制”。当前，能源行业整体国有化程度约为86%，而且这个比例不断增大，尤其是近十年，能源行业内国企一家独大，越做越大。虽然在经济高速发展的时期，能源国企有满足快速需求增长的好处，但是，教科书上国企的种种问题，包括竞争力不够、效率相对低下、垄断寻租等等，都可能是长期能源行业健康可持续发展的障碍。目前政府的改革方向是发展混合所有制，但该混合所有制的效果有待观察。而且，能源国企本身是否也有诚意去推动该项改革？因此，能源领域需要革命性的举措。

　　能源体制改革的必要性是不言而喻的。能源总量控制给能源体制改革提供了比较好的时机和基本条件。毫无疑问，相对宽松的能源供需有利于能源体制和价格改革，成功与否取决于现实中的贯彻和执行。