污水处理厂缘何成排污大户？

　　据住房和城乡建设部通报，截至2014年3月底，全国设市城市、县累计建成污水处理厂3622座，设计污水处理能力约1.53亿立方米/日，较2013年年底新增约430万立方米/日。

　　随着建设数量的增加，建设规模的扩大，以及处理能力的不断增强，污水处理厂在改善城镇环境质量中发挥了重要作用。但同时，处理设施运行率低、出水水质不达标等现象也不同程度存在，影响了污水处理厂社会效益的发挥。

　　那么，目前我国污水处理厂主要运营模式有哪些利弊？国外有何经验可供借鉴？本期应知进行解读。

　　答疑解惑

　　污水处理厂缘何成排污大户？

　　前端污水不能全收集、末端污染物不能全处理，是目前困扰污水处理的两大难题，致使污水处理厂本身成了大的排污主体。造成这种状况的主要原因：

　　污水排放标准太低。按照相关规定，污水排放标准有两个，分别是一级A和一级B，但即便达到一级A的标准，其水质和地表水Ⅳ类标准也相距甚远。北京市在全国率先将污水处理标准提升至地表水Ⅳ类，但也仅是化学需氧量、氨氮等指标达到这一标准。

　　进水成分复杂。污水处理厂进水水质受所在地产业结构的影响较大，各地主导产业不尽相同，但基本都有产业结构复杂、门类多、行业面广、企业生产过程粗放等特点，导致排水成分复杂、水质污染严重。这也造成了污水处理厂运行管理难度大，处理系统和处理效果稳定性差。

　　污水处理厂运转效率低。一方面是建设资金有限，排污管网不畅，污水处理厂“吃不饱”；另一方面，由于运行成本太高，还有不少污水处理厂“转不动”。因此，一些城市的污水处理厂都是“半开半关”的状态。

　　污水处理费用严重不足。很多地方污水处理运行费用很难做到及时、足额到位，特别是有些地方政府配套资金不落实，导致污水处理厂难以做到稳定运行。

　　管理体制不合理。目前近80％左右污水处理及配套系统采用事业单位或准事业单位的运营方式，大多是政府收费，给污水处理厂按事业单位拨款，致使投资匮乏、效率低下。其根本原因在于投资建设管理体制不合理，没有人为这些污水处理厂的投资真正负责。

　　分析解读

　　市场化运营主要模式的优劣

　　BOT（Build-Operate-Transfer）模式

　　BOT：即建设-运营-转让模式，是指政府将污水处理厂的建设、经营和维修责任以契约方式交给投资者，投资者建成项目后，在协议期内拥有经营权、收益权，以回收投资和获得合理利润，特许权期满后则将项目无偿交还给当地政府。

　　■优点：BOT模式下的污水处理厂由专营公司出资建造并运营，因此可大大降低政府财政投入压力；同时，在BOT合同的约束下，专营公司承担了建造和运营的几乎全部风险，其报酬则以BOT合同规定的方式按期支付，这样的利益制约机制能够保证污水处理厂的节约建造和顺畅运行。

　　■缺点：对于政府来说，特许期内无法获得收益，也无法考虑污水处理厂的社会公益性；对投资者来说，需要投入大量资金建设项目，增加了其成本负担；对消费者来说，政府将大量的风险转移到了投资者身上，投资者在运营期间必将风险转化到消费者身上，从而会加重消费者的负担。

　　TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式

　　TOT：即政府部门或有关国有企业将建好的污水处理厂，移交给投资者进行一定期限的运营管理，投资者支付给政府部门一定的资金。投资者利用获取的经营权，在运营期限内获得合理回报。在合约期满后，再将污水处理厂交回给政府。

　　■优点：TOT模式也是政府和企业共同向公益性项目投资的多元化投资模式，可有效缓解城市建设资金紧张的压力。投资者风险低，由于与项目建设没有直接关系，避免了前期投资大、周期长、投资风险高等缺点；只涉及经营权转让，不转让所有权，避免了产权、股权争夺等问题；另外，专业公司运作可提高运营管理水平、经济效益等。

　　■缺点：项目建设风险完全由建设方承担，并且由于项目所有权不是投资者的，投资者为满足经济利润最大化，在经营的末期可能会出现经营短期化倾向，即不考虑项目的后期运营情况，擅自停止和减少针对项目的技术维护、保养和改造等工作。

　　BT（Build-Transfer）模式

　　BT：即污水处理厂由地方政府立项，建设资金全部由投资人垫款建设，建成后交由政府相关部门运营，投资人不占股份，不参与运营收益。建设资金则由地方政府在一定期限内分期偿还。

　　■优点：BT模式同样解决了政府在项目建设中的资金压力，减轻了财政负担。 污水处理厂建成后交由政府运营，纳入市政整体水循环体系，规划、运营、管理、维护主体（当地政府）统一，收费合理，管理规范，将更好地保证处理厂正常运行。污水处理厂作为市政公用设施，其根本作用是保障城市功能，保护当地环境，政府会以此作为污水处理厂的经营核心（而不是以赢利为核心），协调各部门、各企业与污水处理厂的关系，避免了可能出现的纠纷。

　　■缺点：目前，国际上还未形成适合于BT模式的通用合同文本，以及一整套解决索赔、争端的惯例；在BT项目中，投资者出于利益考虑，在建设标准、内容、施工进度等方面容易出现问题，建设质量得不到应有保障。

　　学习借鉴

　　美国怎么做？

　　美国城镇污水处理设施的大规模建设和普及始于20世纪50年代，用了大约15年时间，完成了全国城镇污水处理设施的全面普及。美国联邦政府的统筹规划和强有力的投资支持，对城镇污水处理的普及和污水回用的启动，发挥了至关重要的作用。

　　1972年，美国联邦政府启动了“清洁水补助金工程”，向各州污水处理设施项目的建设提供专门财政补助资金。各州政府也设立了类似的专项财政资金，如加州先后设立了“州周转基金贷款工程”和“水回用贷款工程”，配套支持城镇污水处理设施的建设。到1985年，联邦政府用于城镇污水处理设施建设项目的补助金拨款累计达800多亿美元，城镇污水处理设施实现了全面普及。

　　在此期间，美国城镇污水处理设施的建设资金，90%来自联邦政府的财政补助，10%由地方政府投资。同时规定，地方政府必须在规定年限内建成污水处理厂，若逾期未能建成，建设资金将全部由地方政府出资。

　　随着补贴政策的出台，美国陆续建立了两万多座污水处理厂，并向居民征收一定的污水处理费，主要针对污水中有机物的处理，但含氮污水的处理问题仍未得到有效解决。对此，地方政府开始全面出资对污水进行深化处理，用以解决污水富营养化问题。

　　随着污水处理厂的建设，最初允许工业废水和生活污水一起进入污水管网的做法开始遭到质疑，因工业废水中往往含有毒有害物质，无法与生活污水一同处理掉。在联邦政府的强制要求下，工业废水和生活污水分开处理的做法在美国普遍推广开来。

　　另外，目前美国污水回用日益广泛，一般按供水价格的50%～75%收取回用水使用费。