煤电审批微调市场化呼声依旧

　2月14日，国家能源局公布行政审批事项公开目录，共计17项。相比此前，国家能源局大幅削减了审批权限，数据显示，2013年能源局取消和下放行政审批事项21项，占原有行政审批事项的29%，最具代表性的是风电、太阳能、火电等项目审批下放。

　　另据了解，常规煤电项目审批机制日前也进行了创新，将改变以往逐一评估布局火电项目的模式，加强规划引导和后续监管，实行“全国衔接平衡、国家确定规模、地方优选项目、咨询支持决策、监管保障实施”。但业内人士普遍认为此次“创新”只是缝缝补补的“小动作”，并无太大新意。

　　上述煤电审批机制的“微调”，步子似乎迈得小了一点，目前业内对于市场化的呼声依旧高涨。

　　审批机制或非必要

　　据介绍，煤电是我国发电行业的主力，任何审批机制方面的调整，均可能涉及到大量项目。煤电项目审批不仅涉及到投资问题，也涉及到环境保护问题，同时也与其他多个方面存在密切联系。

　　“在环保方面，我国当前污染问题突出，环保部应负巨大的责任，同时，根据权责相匹配，环保部也应该有巨大的权力。所以，环保部的审批不仅不应下放或取消，反而应该加强。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强说，“相对而言，能源局则不应该有当前如此大的权力。”

　　“事实上，能源局的审批是没有必要的。目前煤电等发电项目的审批之所以存在，这与我国当前的国企担当电力企业主力有关。”林伯强说，与国企相比，市场化情况下的企业在投资回报方面更加敏感，可以说是完全按照投资收益来建设项目，但国企在这方面可能并非完全如此。“考虑到这一国情，能源局对大型项目又不得不进行审批限制。”林伯强说，“这听上去很有道理，但事实上这不应该成为能源局审批权存在的理由，因为完全能够找到其他的替代方法。”

　　但据介绍，目前政府相关部门习惯于用过去的计划手段，解决市场转型中遇到的问题。但行政手段应该只是辅助的，当前我国需要在市场中逐步退出有形的手，这样才能最好发挥市场的作用。

　　华能技术经济研究院研究室主任韩文轩表示，十八届三中全会公报指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。“发电项目的建设，也应该放在市场化机制中考虑，运用市场化的手段促进电力行业的健康发展，而不是采用审批机制。”

　　韩文轩认为，在市场机制中价格是重要因素，应充分利用好价格传导机制。例如，对于污染大的项目，可以从污染税征收等方面着手，弥补污染的社会成本，使企业产生的成本真正由企业承担。“在价格信号的引导下，企业自然会按照市场规律从事相关活动，金融资本也可以按照市场规律流动。对于新建煤电项目来讲，应该首先发挥市场机制的决定性作用。在市场作用无法达到很好效果的地方，让相关部门来发挥作用，促进电力行业的发展。”

　　招标机制受青睐

　　对于近期能源局发电项目审批权的下放，一位来自某电力行业协会的权威人士表示：“电力项目审批权力下放是一种进步，但下放前提是有统一的规划。同时从职能转变来说，这只是迈了一小步，真正的转变还是应该交给市场，实行招标。”另外，在项目运行后政府进行事后监管，即整体上做到电力规划引导、市场配置和政府监督。

　　“市场配置资源的重要因素是电价和项目，而目前我国电价是政府定价，项目则需要政府审批。”上述人士表示，“市场招标不仅是投资体制的问题，同时也确定了投资主体和电价水平。”例如，在电价确定方面，2003年国家发改委曾经发文实行两部制电价，即容量电价和电量电价。在招标机制下，上述两部分电价均在竞标过程中得到确定，是完全市场化的结果，两者一个固定一个可变，一个增量一个存量，相互配合，便形成了电价的全面竞争。

　　据了解，前不久发改委进一步完善水电上网电价机制，便鼓励通过市场招标等竞争方式，来确立业主和电价。对于市场招标，林伯强也同样表示肯定，他说：“在招标机制下，国家只需要制定好总体规划，项目的评估由独立的第三方机构作出，项目业主则通过竞价招标确定。这都是市场行为，完全可以替代审批机制。”