环保体制改革顶层设计待出台

　　核心提示：随着雾霾天气的肆虐，环境污染问题已成国人心患。2014年政府工作报告中提出要“出重拳强化污染防治”，显然环境污染防治工作已成为政府工作的重点之一。

　　随着雾霾天气的肆虐，环境污染问题已成国人心患。2014年政府工作报告中提出要“出重拳强化污染防治”，显然环境污染防治工作已成为政府工作的重点之一。

　　环境保护部部长周生贤日前在接受记者采访时指出，“环保体制改革是一个渐进的过程，涉及职能调整等多个问题，将先从顶层设计做起，目前顶层设计有待出台。”此前，周生贤曾力推独立而统一的环境监管执法，引发了业界种种猜想，备受关注的环保体制改革正蓄势待发。

　　环保部门监管难“给力”

　　据了解，环境管理职能过于分散，部门职责不清，是目前制约我国污染治理的重要因素之一。国家行政学院经济学部李江涛教授在接受本报记者采访时表示，目前我国环境管理体制中最突出的问题就是权力与责任不对称。

　　据了解，我国环保部门在监管执法过程中常会在不同程度上受到外部因素制约，导致权利与责任严重不对等，出现了一些“不敢管”、“不敢罚”、“不敢报”的尴尬局面。

　　2013年1月，神华包头煤制烯烃项目曾因违反“三同时”(环保设施与项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用)制度，被环保部临时叫停，并处以10万元罚款。据媒体报道，当时该项目实际并未全部停产。3个月后，中国神华能源股份有限公司副总裁翟桂武对外表示，该项目已复产。

　　广东国鼎律师事务所主任朱列玉表示，一些环保部门面对央企国企时不敢作为，即使开出了处罚也没有严格执行。一些地方环保局对上级甚至国家环保部门的环境保护政策在执行上存在着“上有政策、下有对策”的现象，政策执行缩水严重。

　　据了解，由于地方政府片面追求GDP，地方环保部门面对当地纳税大户的一些污染企业，不得不做出让步。

　　“我国环保体制监管分散，九龙治水。”中国人民大学经济学院宋枫博士对本报记者表示，“我国环保监管体制中最突出的问题是人事不独立，地方环保局的任命由地方政府决定，而地方政府又要做业绩。”

　　朱列玉也指出，目前环保部门采用属地化管理体制，地方政府掌管着环保部门的人事权、财政权，环保部门对地方政府的依赖程度非常高，“地方保护主义是环境治理的拦路虎”。一些地方政府片面追求经济发展，对污染严重的企业搞“挂牌保护”。此时，如果环保部门不折不扣地依法行政，就容易得罪当地领导，环保局长也会因此而丢“乌纱帽”，环保部门则可能被克扣、停拨办公经费。

　　环保体制改革怎么改

　　针对上述种种问题，我国环保体制改革到底该何去何从?专家们给出了各自不同角度的建议。

　　在朱列玉看来，环保部门应当采取中央垂直管理，避免地方干扰。对此，中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅指出，垂直管理需要充分的论证，垂直管理也有相应的问题，它不能充分发挥地方的积极性。

　　宋枫向本报记者表示，“地方环保局应独立任命”，并建议可参照美国环境管理体制，进行分区域管理。

　　据了解，目前美国联邦政府一级的环境保护机构有两个，即环境质量委员会和美国环境保护局，它们直属总统办公厅，由总统亲自领导。其中美国环境保护局负责全国的环境管理事务，是美国联邦政府的独立行政机构。

　　其实，我国并非没有环境保护的区域管理机构。据了解，当时的国家环保总局在2006年就开始组建环境保护的区域管理机构，在华东、华南、西北、西南、东北、华北6个区域组建了环保督查中心，其监管范围覆盖了全国内地31个省市自治区。

　　“环保督查中心属于环保部的直属事业单位，并无执法权，它对地方的环境污染违法行为只能进行督查，并无处罚权。执法权属于当地的环保主管部门，督查中心的作用是只能督促地方的环保部门去执法。”王毅表示。

　　“我国环保体制改革面临阻力较大，关键是要改变政绩考核制度。”李江涛对本报记者表示，“经济的发展需要动力，不可避免会带来污染物的排放，但要注意政绩考核制度的问题，不能一味追求GDP增长”。

　　在政绩考核制度方面，朱列玉也建议，应由环保部门对地方政府的环保工作进行绩效考核，并加强环保工作成绩在地方领导考核中的权重。

　　除此之外，接受本报记者采访的多位专家都表示，环境治理需要各个社会主体的参与，不能完全寄希望于环保部一家之力，需要工商、质检、水利、司法等多个部门细化分工合作才能取得成效。