直面挑战实现环境管理战略转型

　　第五次中欧环境政策部长对话会不久前在北京召开，环境保护部部长周生贤再次强调要积极探索环境保护新路，加快推进环境管理战略转型。目前我国环境管理面临哪些挑战?如何实现环境管理战略转型?本报特约相关专家撰写此文，以飨读者。

　　自环境保护部部长周生贤在第二次全国环保科技大会上提出，要积极探索污染控制与质量改善兼顾的我国环境管理新模式以来，环境管理战略转型话题受到广泛热议。环境管理战略转型是在科学、客观分析和判断我国经济社会发展与环境保护形势基础上做出的战略部署，是推动环境保护更全面、更深入地融入经济社会发展全局，促进以环境保护优化经济发展的必然要求。结合当前国际国内发展态势，笔者拟从环境变化特征、环境管理地位、环境管理战略转型内涵等方面谈谈看法。

　　我国环境污染形势严峻

　　■阅读提示

　　贸易开放所带来的快速、大规模污染富集，是我国环境管理面临着世界各国从未经历过的短期巨大压力的深层次原因。

　　以现代化视角来审视，我国正在走一条典型的在“追赶战略”主导下的压缩型现代化道路，可谓“中国30载，世界100年”。这种压缩性在经济层面体现为快速工业化，在社会层面体现为高速城市化，在环境层面则表现为生态急剧退化和环境快速恶化。理解我国的环境变化特征，应把压缩性置于时间和空间两大维度来把握。尤其是空间维度，往往被学者所忽略。

　　对一个封闭的经济体而言，环境变化与人均收入变化内生关联，正如环境库兹涅茨曲线所表征的那样，在某个收入临界点(以现价计，约为8000~12000美元)之前，人均收入提高必然导致污染增加。然而，包括马尔萨斯、纳尔逊等在内的发展经济学家认为，如果没有外来资本的大规模短期性注入，内生型的经济增长路径往往会锁定在“低水平均衡陷阱”之中。因此，经济开放往往被认为是实现经济起飞和现代化的必备条件之一。

　　纵观英国、欧洲、美国、日韩等国家和地区的工业化和污染变化演变关系，无一例外地经历了一个市场开放——产业聚集——污染空间富集的“贸易输入型污染”阶段，只是影响程度不同而已。我国拥有世界近1/4的人口和劳动力资源，其庞大的市场空间和机遇也意味着改变世界经济和产业格局的强大动力。市场开放后，全球要素在我国快速集聚，使我国成为了世界工业品的主要生产国和出口国，成为了名符其实的世界工厂。在产品供应世界的繁荣背后，潜伏着污染留在本地的巨大环境风险。虽然从污染产业空间集聚的结构效应方面尚难以找到我国成为“污染避难所”的直接证据，但如果从污染空间富集的规模效应来看，我国具有非常典型的 “贸易输入型污染”特征，处于非常不利的“出口顺差、环境逆差”的全球贸易格局之中。以广东省的SO2排放为例，研究显示，1997年出口和进口的综合污染含量分别为343吨/亿元和269吨/亿元。到了2005年，污染含量分别变为359吨/亿元和259吨/亿元，贸易条件进一步恶化，贸易输入型污染富集现象更加严重。某种程度上，贸易开放所带来的快速、大规模污染富集，是我国环境管理面临着世界各国从未经历过的短期巨大压力的深层次原因。

　　环境管理面临挑战

　　■阅读提示

　　主要是如何协调收入水平继续提升和发展约束逼近极限的矛盾;如何协调公众环境需求快速增加与政府环境服务短缺固化的矛盾。

　　目前，我国环境管理面临着两大挑战：

　　其一，环境管理如何协调收入水平继续提升和发展约束逼近极限的矛盾。继续提高发展水平，摆脱中等收入陷阱，是当前我国的发展战略主线。然而，我国的发展约束日益逼近极限，寻求经济发展模式和环境管理模式的转型已刻不容缓。这些约束包括资源约束、市场约束、排放空间约束。资源约束是指矿石、煤炭、石油、钢铁、水泥等主要原材料供应难以满足现有的粗放型资源利用方式。市场约束是指以“三高一低”为特征的低端产品在欧美等主要市场趋近饱和，尤其是2007年国际金融危机爆发以来，外部市场萎缩更加凸显。排放空间约束是指目前在我国大部分地区，以空间衡量的单位面积累积污染排放已接近生态、环境和人类健康极限，潜伏着巨大的局部性、区域性、流域性生态和环境安全风险。

　　其二，环境管理如何协调公众环境需求快速增加与政府环境服务短缺固化的矛盾。近年来，我国一些地区群体性环境事件频发。一个必须接受的事实是，我国逐渐步入了公众环保觉醒的时代。其内在理论逻辑是：一方面，人们收入水平提高后，好的环境产品日益成为一种奢侈品，人们对环境服务的需求迅速上升。如果说过去许多人是“要钱不要命”，那么到了现在，更多的人愿意选择“要命不要钱”。另一方面，目前我国的人均收入为6000美元，已接近环境库兹涅茨曲线的拐点，同许多国家所经历的痛苦阶段一样，我国即将进入一个环境风险集中高发的区间和公众环境运动日益高涨的时代。

　　因此，发展约束和公众环保觉醒将构成推动政府环境管理转型的两大外生动力。事实上，发达国家的环境管理转型同样也是由外生因素驱动的，最终是“公众牵着政府走”，而不是“政府引着公众走”。上世纪中叶一些发达国家发生一系列环境公害事件，形成了一股巨大的公众和舆论压力，迫使政府不得不改变既有的发展模式、环境管理模式和环境服务方式，也因此换来了发达国家今天环境与发展“双赢”的局面。

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　　推动环境管理战略变革

　　■阅读提示

　　我国环境管理战略转型是包含管理地位、理念、思路、体制、机制、手段等转变在内的一场全方位的环境管理革命。

　　我国环境管理战略转型绝不是一句宣传口号的改变，它是包含管理地位、理念、思路、体制、机制、手段等转变在内的一场全方位的环境管理革命。同时，也必须认识到，我国的国情和发展阶段决定了环境管理战略转型的艰巨性和阶段性。

　　一是管理地位从工具导向向工具与目标兼容，再向目标导向转变。

　　必须承认，在发展优先的指导思想下，过去的环境管理一直被置于服务经济、保护发展的被动地位，为经济发展保驾护航成为环境管理的重要使命。在未来一段时期，在我国经济和社会处在转型变革期的重要历史关头，环境管理仍将继续发挥其工具性的作用，仍必须把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济发展方式的重要手段，而非最终目标。环境管理只能实现从“保经济”到“领经济”的阶段性转变。

　　在未来，我们必须从国家和民族未来的环境安全高度，重新审视环境与发展的关系，及时跳出“环境与发展协调”的窠臼，把环境管理上升到“环境优先”的战略地位。唯有如此，方能最终实现环境管理战略的转型。

　　二是管理理念与思路从污染控制向质量改善，再向环境安全转变。

　　过去，环境管理始终难以摆脱污染物削减与环境质量“两张皮”的尴尬局面。政府的环境作为难以被公众所理解和认同，政府披露的环境信息与公众的切身环境感受往往脱节。究其原因，在于过去环境管理步入了“只见树木，不见森林”的认识误区。管理者主要盯着污染指标，顾不上环境质量。因此，在现实中，很多地区把环境管理等同于污染管理，整天围绕着污染控制、污染预防等概念“打转转”，遗忘了污染修复、生态修复等重要环境管理的环节和内容。因此，现阶段的环境管理战略转型，必须首先实现从污染控制到质量改善的转变，实现从“治、防”到“治、防、修”的转变，并相应变革环境管理体系、考核体系和管理流程。

　　在未来，应进一步提升环境管理的目标，把包含环境权益、环境质量、环境健康等在内的环境安全作为环境管理的最高和最终指向。

　　三是管理体制从条块分割向系统协同转变。

　　条块分割是科层式管理体制的固有顽疾，在我国尤为突出。条条分割导致管理资源的分割与浪费，加大了体制性内耗成本，造成环境管理目标的横向分离;块块分割造成地方和区域环境竞次现象的加剧，往往导致区域、流域环境管理目标的失灵。

　　因此，顺应环境管理战略转型，环境管理体制应重构环境管理系统的目的性、外适应性和内协调性，实现从条块分割到系统协同的转变。目的性强调将环境安全目标作为系统运行的唯一和最高目标;外适应性强化系统对所处外部环境要求的适应能力;内协调性强化系统内部的各要素和单元之间的相互关联和协调。

　　解决条块分割的体制顽疾，现阶段应重点关注：借鉴国际经验，实现立法、执法、监管三者的有机统一与合理配制，逐步构建大环境管理体制;实行执法管理体制的“垂直整合”，可对现有的垂直性区域环境监察中心体制进行完善和创新。

　　四是管理机制从政府管制向协同治理转变。

　　上世纪末以来，全球公共管理领域发生的新公共管理(new public management)运动和治理(governance)运动为环境管理变革提供了参考和借鉴。建立一个多方参与、协调合作的新型环境公共服务体系成为世界各国环境管理创新的方向。

　　在现有国情和体制下，实现我国环境管理的机制创新更具现实意义。主要措施包括：改进现有的考核手段与指标体系，突出质量导向、民生导向的结果性指标。完善现有环境立法的程序，增强环境制度设计的科学性、民主性和实际操作性。强化利益相关者的沟通与互动，调动各方参与环境保护的积极性。建立动态的环境管理运行机制，强化制度运行的评估与修正环节，强化制度的纠偏功能，增强制度与现实的同步性。披露更多的环境信息，消除环境管理中信息不对称现象，提高公众的环境信任度和参与度。延伸环境管理链条，实现环境管理职能的渐进社会化。例如，可以借鉴日本的经验，建立公害防止管理员制度。

　　五是管理手段从单一约束向混合调节转变。

　　环境管理战略变革必须顺应经济规律，不能扼杀经济的内在活力和效率。环境管理创新要求从传统的、以约束为主的管理转变为约束与激励相融的管理，更多地利用市场的机制和手段，发挥市场内部的自我调节作用，减少政府干预的失灵。更多地考虑将企业的利益最大动机与企业的环境责任结合起来，照顾企业自身的发展水平和技术能力，让企业主动地选择最适宜的治理方式和最佳的技术。更注重发挥各级政府的积极性，转变责任约束的单向管理思维，建立基于合同管理、责任承诺等方式的双向互动管理模式。

　　六是管理精度从粗放式管理向智能化管理转变。

　　随着大数据时代的来临及信息技术的飞速发展和广泛应用，信息化日益成为推动生产力发展、促进生产关系变革的重要力量。这也为环境管理从粗放式管理到智能化管理带来了重大机遇。在“一切都被记录，一切都被数字化”的大数据时代，利用云计算等智能化技术，环境统计、环境监测、污染源监控、环保投诉、生态保护等海量信息，以及区域性、全球性的相关环境信息将实现有效链接与整合，为环境管理的数字化、网络化、精细化提供技术支撑，从而极大地提升环境管理智能化水平。