立法“就是要破解土壤污染无人担责”

　　10月16日起，首批中央环保督察“回头看”反馈工作全面启动，中央环保督察组开始向10个省区市反馈“回头看”和专项督察意见。结果显示，一些地区仍被指出了土壤污染方面的问题，例如江苏，“沙钢集团污染问题仍然突出，百万吨钢渣等工业固体废物长期堆放在长江岸边，污染周边土壤和水体，威胁长江水生态环境安全”。

　　在“蓝天、碧水、净土三大保卫战”中，净土保卫战被称为一场“看不见硝烟的战争”。因为与大气污染和水污染相比，土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性等特点，大气污染和水污染人可以直接看到或者闻到，可土壤污染必须通过仪器设备采样检测才能确定，而且土壤污染一般要经过10年或者20年之后才能显现出来。

　　8月31日，我国首部土壤污染防治法表决通过，将于2019年实施。这部法律对打赢净土保卫战将发挥多大作用？怎样破解“谁来治、治理费用由谁承担”等土壤污染防治领域存在的难点问题？针对这些社会各界普遍关注的问题，近日，全国人大环资委、常委会法工委和生态环境部相关负责人接受了新京报采访。

　　释疑1

　　找不到污染责任人怎么办？

　　“责任人无法认定，则由土地使用权人担责”

　　近年来，一些地区发生的“毒地”等土壤污染事件，被认为是历史遗留问题，无法找到责任人，导致之后的治理修复难以展开。

　　全国人大环资委法案室副处长付莎表示，土壤污染防治法的制定，就是要解决土壤污染无人担责和土壤污染防治工作无人负责的情况。

　　具体来说，针对污染地块，首先是土壤污染责任人担责。法律规定土壤污染防治坚持污染担责的原则，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。地方人民政府生态环境主管部门因实施或者组织实施土壤污染风险管控等活动所支出的费用，由土壤污染责任人承担。

　　全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙表示，如果土壤污染责任人无法认定，则由土地使用权人担责，“土地使用权人作为权利主体，在享有使用收益处分权利的同时也负有相关的义务，物权法对此做了规定。”

　　如果土壤污染责任人不明确或者存在争议，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定，“这个‘认定’过程也不是随意的，而是要按照法定程序展开，法律要求国务院生态环境主管部门会同有关部门制定认定办法。”

　　释疑2

　　土壤污染防治资金谁来出？

　　“现在确定一个财政支出比例并不合理”

　　土壤污染修复需要大量的资金，对此，土壤污染防治法建立了土壤污染防治基金制度，设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金。业内人士普遍认为这一设计是本次立法的一大亮点，希望借此破解土壤污染防治的高成本问题。

　　不过，法律中并未明确中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金的财政支出比例。

　　全国人大环资委法案室副主任王凤春表示，土壤污染防治法规定了专项资金和基金制度，特别是把基金制度写到了法律规定中，系重要法律突破。

　　他强调，土壤污染防治工作，当前尚处在起步阶段，污染情况怎么样，每年需要政府花多少钱进行调查、监测、评估、风险管控及修复，还需要政府有关部门根据实际情况确定，因此，现在确定一个财政支出比例，并不合理。

　　“关键是要建立起有效的风险管控及修复的资金负担体系，其中基金制度是一个重要探索，是搞政府性基金还是搞更具商业性的绿色发展基金，搞不搞企业运营的投资基金，还需要政府有关部门进行研究”，他说，法律规定基金的具体管理办法，由国务院财政主管部门会同有关主管部门制定，有关部门在管理办法制定中会具体研究考虑这些问题。

　　释疑3

　　普查信息用不用全部公开？

　　“普查报告上传土壤环境基础数据库”

　　土壤污染防治法对信息公开作出了规定，要求建设用地土壤污染风险管控和修复名录、政府被约谈的情况等，都要向社会公开。对此，有的业内人士认为，信息公开的力度可以进一步加大，比如法律规定“每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查”，普查信息也应该向社会公开。

　　对此，生态环境部土壤司副司长钟斌表示，普查信息将依据《土壤污染防治法》《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）等法律法规的要求，依法公开。

　　钟斌称，“我们也在研究发达国家信息公开经验。据了解，发达国家关于土壤调查的项目，一般只公开统计分析报告。关于具体点位信息一般不予公开，主要考虑是：防止具体点位被人为干扰，以保障调查的真实性；以及具体点位涉及个人隐私等”。

　　钟斌强调，土壤污染防治法规定建立土壤环境基础数据库，土壤污染状况普查报告、监测数据、调查报告和土壤污染风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告等，应当及时上传全国土壤环境信息平台。下一步，生态环境部将会同相关部门，不断完善土壤环境基础数据库，强化信息共享，并基于信息共享进一步开发相关应用，为土壤污染防治工作提供支撑。

　　释疑4

　　对土壤修复产业有何影响？

　　“不主张盲目的大治理、大修复”

　　土壤污染防治法出台后，有的媒体报道称，土壤治理成万亿市场“大蛋糕”，土壤产业链将全面爆发。那么这部法律将对土壤污染修复产业带来哪些影响呢？

　　钟斌表示，《土壤污染防治法》《土壤污染防治行动计划》均明确坚持预防为主、保护优先、风险管控的原则，也就是不主张盲目的大治理、大修复。这个思路汲取了国外几十年的经验和教训，也符合我国国情。例如对于受污染的农用地，可以通过农艺调控、替代种植，还有种植结构调整，退耕还林还草等措施，实现土壤的安全利用；对于受污染的建设用地，在彻底消除污染不具有经济技术可行性的情形下，可以采取隔离等切断或控制暴露途径的措施，防控风险。

　　钟斌强调，土壤污染防治法明确规定了举报奖励制度，对实名举报并查证属实的，给予奖励；对专门从事土壤污染状况调查、风险评估、效果评估活动的单位出具虚假报告的违法行为，情节严重的，永久性禁止从事相关业务等，这些规定将形成震慑，对于规范土壤修复行业具有重要意义。

　　释疑5

　　土壤污染防治法为何迟到？

　　“从污染形成过程和环境法发展过程来看，这是比较正常的”

　　水污染防治法、大气污染防治法早在1984年、1987年就已出台。环保领域出台时间最近的固体废物污染环境防治法，制定于1995年。与此相比，土壤污染防治法“迟到”了23年，为何如此呢？

　　王凤春解释说，从污染形成过程和环境法发展过程来看，这是比较正常的，西方发达国家土壤污染防治立法一般也比大气、水、固体废物污染防治要晚10到20年。

　　他强调，土壤污染本身特点决定了其立法的难点。土壤污染是大气、水污染等污染物排放造成的，是这些污染物在特定地块长期累积形成的，由产生到出现问题通常会滞后较长时间；土壤污染有着隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性、不可逆转性和长期性等，常被称作“看不见的污染”，科学认识也要有个过程；大气、水污染等是源头，土壤污染是后果，要先防治好大气、水污染等，才能有效预防和控制土壤污染的恶化。