美国:专设环保局推行强有力措施治理大气污染

　　编者按:最近爆发的中国多个城市持续空气严重污染事件,使中国的空气污染治理成为全球关注的焦点。纵观世界各国的空气污染治理历史,空气污染问题也曾是发达国家经济发展的衍生品。本版特组织系列报道,介绍他国的空气污染依法治理之路

　　美国曾经历过严重的大气污染。第二次世界大战以后,美国工业及交通业迅猛发展,能源消耗量激增,大气污染十分严重,震惊世界的八大公害事件中就有两件发生在美国。自1970年美国环保局成立并采用强有力的措施控制大气污染以来,大气环境状况得到了很大改善

　　制定法律进行规制

　　1955年美国制定了第一部联邦大气污染控制法规――《1955年空气污染控制法》,此后又出台了《1960年空气污染控制法》、《1963年清洁空气法》、《1965年机动车空气污染控制法》、《1967年空气质量法》。然而,上述各项立法都未能有效控制美国的空气污染,主要原因是缺少有效的管理体制,州和联邦政府在标准和法律的执行等问题上存在较大矛盾。另一重要原因是州政府出于地方利益考虑,对空气污染控制采取消极态度。

　　为有效控制空气污染,国会于1970年通过了具有划时代意义的《清洁空气法》,该法大大加强了联邦政府的权力,美国环保局也于1970年宣告成立。此后,《清洁空气法》经多次修改和完善,其中重要的两次修订是在1977年和1990年。《清洁空气法》是美国控制大气污染的基本法律依据。

　　民间诉讼有力推动立法

　　上世纪60年代,生态危机的加剧、民权运动的兴起让美国公众的环境保护意识空前觉醒,环保运动也风生水起。70年代以来,美国的空气质量诉讼案件有几百例,每一次空气质量监测标准的提升,背后都有民间组织和公众起诉政府的司法推动。比较有影响力的案件包括了1975年美国自然资源保护委员会(NRDC)诉环保局铁路主管官员案、1994年的美国肺协会诉美国环保局长案、2001年的美国卡车协会起诉环保局案、2009年的美国农场局联合会和全国猪肉生产者委员会诉环保局案。

　　设立“空气质量指数”

　　在美国,正是因为环境信息的公开给了民间组织推动监测标准提高的机会。美国环保局和其他机构合作设立了“空气质量指数”,向公众提供有关地方空气质量以及空气污染水平是否达到威胁公众健康的及时、易懂信息。登录美国环保局和其他机构合办的网站,可以看到全美各地动态空气质量指数图、臭氧指数图、PM2.5指数图以及根据各指数列出的全美空气质量最差的5个地方。同时,美国环保局还列出了一些小贴士,提示人们日常生活中“从我做起”,提高空气质量。

　　“国家空气质量标准原则”是美国《清洁空气法》的基本原则。该原则是指:空气质量标准由联邦政府规定,各州和地区应制定具体实施方案以实现该标准。为保证该原则的贯彻实施,《清洁空气法》对国家空气质量标准的设立和修改规定了严格的程序,包括科学评估、政策审阅、实施评估等。

　　根据《清洁空气法》,环保局须定期审查空气质量监测标准。2006年,美国环保局针对PM2.5标准进行了最新一次修订,规定全美任何地区、任何24小时周期内PM2.5最高浓度由先前的每立方米65微克降至每立方米35微克,而年平均浓度标准则是每立方米小于或等于15微克。根据可吸入颗粒物水平,环保局将各地的空气质量分为三类:未达标、达标或虽然数据不足但可被认为达标、数据不足。若某个区域被列为未达标,所在的地方政府需要在三年内制定执行计划,列出该地如何减少导致可吸入颗粒物聚集的污染物排放,以达到并保持环保局规定的空气质量标准。

　　实施市场化运作模式

　　美国是市场经济极为发达的国家,特别注重运用市场手段控制大气污染,这主要体现在泡泡政策和排污权交易制度中。泡泡政策起初只适用于一个工厂内部的多个排污口,只要工厂的排污总量未超过规定标准就不算违规,各个排污口之间可以相互调配。此后,泡泡政策的范围扩大到同一公司不同工厂之间,甚至同一地区的不同工厂。

　　但不同所有者的工厂之间排污权的交易必须是有偿的,排污权交易市场应运而生。排污权交易制度充分发挥了市场的功能。对于治理成本较低的企业,该制度激励其努力改善工艺,减少排污量,节约排污配额用以交易获利；而对于治理成本较高的企业则可通过交易,以较低的价格获取排污配额,满足自己的排污需求。

　　建立区域环境管理机制

　　区域环境管理机制就是在区域范围内建立起统一的管理机构,对区域内的环境问题进行全盘整合式管理。大气污染治理区域机制即是区域环境管理机制中的一种。

　　美国环保局将全美划分为十个大的地理区域,并根据这样的划分建立了十家区域办公室。这十个区域以地理和社会经济区域为蓝本,像缝纫机一样将不同的州拼接在了一起,进行统一管理。这样,各区域办公室便能针对污染问题充分灵活地与各州合作,尝试许多新办法。相对于僵硬的行政区划,这种跨区域的管理机制更具科学性,而且有助于克服地方保护主义的弊病。

　　地方政府履行环保职责

　　美国《清洁空气法》建立了“州政府独立实施原则”,依据该原则,各州政府根据国家空气质量标准,在其辖区内独立履行空气质量监管职责。州政府是《清洁空气法》的执行者,对治理大气污染起到了至关重要的作用。比如,加州的大气污染治理模式就是一个典型。为应对大气污染问题,加州设立了直接对州长负责的环境保护局,其主要职能是评估气候变化的影响并组织领导相关机构全面应对；与此同时,建立起覆盖广泛的法律制度,重点在交通部门和能源部门。加州大气治理的突出特点是建立了标准化机制并将标准化与法制化相结合,大大提高了标准的执行力。