镉大米揪出土壤污染真凶立土壤之法刻不容缓

浙江省武义县坦洪乡梯田。

　　近期发生的“镉大米”事件让隐藏在背后的土壤污染“真凶”浮出水面。据了解，目前我国土壤污染陷入了“企业污染、群众受害、政府买单”的恶性循环。

　　“还一方净土”，必须靠完善的法律来保障。制定土壤环境保护法，迫在眉睫。

　　耕地大面积污染，城市土壤安全堪忧，土壤污染分布已由点成面

　　老刘是土生土长的湖南攸县人，“镉大米”事件后老刘很困惑，不知道自己镇上的米还能不能吃，“也没人给个说法。现在只能尽量买‘上里’的米，不买‘下里’的米。”老刘说的“上里”是指攸县几个偏北的乡镇，“下里”则是这次“镉大米”的几个主要产区。

　　老刘自家的承包地几年前就没种东西了，米只能靠购买。虽然老刘所在的乡这次没有受到“镉大米”的直接冲击，但当地人心里还是没底，毕竟隔壁乡镇都“出事了”，而且“镉”这个东西看不见摸不着。“即使在自家种米，由于不知道这块地有没有被污染，也不敢放心吃。”老刘显得一点办法也没有。倒是他的妹妹总结出了一点买米的心得：“不买那种偏圆、看起来很亮净的大米。”这也是当地人辨别“镉大米”的经验，但经验背后仍然是对土壤污染的无奈。

　　除耕地土壤污染外，工业用地造成的土壤安全问题也同样堪忧。随着我国城市化进程和产业结构调整力度的加大，原来建设在城市中的高污染企业按照新的城市规划或者国家相关政策，进行了关、停、并、转、迁。这些遗留下的场址，就成为了城市土地再开发的重要来源。“这些未经过污染治理的土地，潜藏着巨大的环境风险，如果盲目开发利用，将成为严重的安全隐患。”湖北经济学院环境资源法教授吕忠梅说。

　　被污染的土壤需要经过治理，才能有效控制环境风险。6月25日，本报刊发了一张挖掘机正在化工厂厂址上清理有毒土壤的图片。据了解，上个世纪70年代，横跨鄂、豫两省的丹江口水库176米水位线上建有一家化工厂，主要生产工业黄磷和磷酸等化工产品。丹江口大坝加高以后，化工厂原先沉淀下来的有毒土壤物质对水库水质安全构成威胁。为此，有关部门决定关停化工厂，并将这些有毒土壤全部挖走进行专业处理。

　　从总体上看，过去我国土壤污染只是点源、局部的，但现在在一些工业区、城市化和农业集约化程度高的地区，出现了区域性的土壤污染。吕忠梅指出，在我国北上广等经济发达地区已经出现了土壤地球化学元素异常区和土壤污染高风险区，区域性土壤污染已成为制约这些地区经济可持续发展的重要问题。

　　现行土壤环境保护的相关规定分散且不成体系、责任不明确

　　土壤污染是“隐形的杀手”，不易察觉，一旦污染极难治理，有的污染甚至不可逆转。我国土壤污染形势如此严峻，但目前有关土壤保护的法律却并不健全。

　　我国有关环境保护的立法已经覆盖了大气、水和海洋，但还没有土壤环境保护的专项法律。全国人大代表、广东佛山古今来律师事务所律师吴青在调研中发现，我国现在虽然有与土壤污染相关的法律法规，但远远不能满足现代土壤污染防治的需求。

　　吴青认为，首先，这些规定分散且不系统。目前土壤环境保护的有关规定散见于宪法、侵权责任法、刑法、环境保护法、固体废物污染环境防治法、农业法、土地管理法、基本农田保护条例中，但这些法律法规基本上每部都只有零星条款。土壤环境保护是一个系统工程，这些零星分散的规定不成体系，缺乏针对性和可操作性。

　　其次，调整对象范围狭窄。一方面现有法律没有全面涵盖各类用地，主要针对农业用地，而工业用地、居住用地、商业用地的土壤污染问题未有涉及;另一方面，调整的污染物对象只包括了固体废弃物、农药化肥、放射性物质、危险化学品，其它可能污染土壤的物质和行为，如城市建筑垃圾、飘尘、酸雨、不合理生产行为等都没有规定。

　　再次，法律责任条款设置较少，适用性不强。当前关于土壤污染的法律责任条款设置，仅环境保护法、农业法、刑法、基本农田保护条例等个别条款作了规定，相对于现有的土壤污染状况，显然不足。如环境保护法规定，因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门处理;当事人对处理决定不服的可以向人民法院起诉。由于各级环保部门对条款中的“处理”方式理解不一，造成处理这类纠纷的方式各异。如：云南规定上级环境保护行政主管部门可查处下级环境保护行政主管部门管辖的环境污染损害赔偿纠纷;而广西则规定按辖区管理赔偿纠纷。

　　建立土壤污染综合治理机制，完善土壤标准体系，明确土壤污染责任

　　土壤环境保护立法应包含哪些要点，才能真正保护土壤安全?专家认为，核心在于合理的制度安排，特别要重点考虑以下内容：

　　建立土壤环境保护的综合治理机制。目前我国土壤污染陷入了“企业污染、群众受害、政府买单”的恶性循环，不符合“污染者负担”的国际通行原则。吕忠梅建议，应探索建立土壤环境保护多元投入、多方参与的综合治理机制，形成政府主导、企业负责、公众参与的新格局。可以在法律上规定排污权交易、土壤开发利用与土壤污染治理、土壤修复一体化，建立土壤污染风险防治基金、土壤污染环境责任保险等机制。

　　建立土壤污染影响人体健康的风险评估和公共干预机制。在我国现有的环境影响评价中，还没有针对人体健康的评估要求，造成土壤污染导致人体健康受害事件发生后，企业以排放没有超标为由而逃避责任。吴青赞同建立以人体健康为中心的土壤污染风险评估制度，并以评估结论为依据，建立土壤污染危害人体健康的公共干预措施，制定突发性事件应急预案。一旦发现土壤污染突发性事件，可立即采取有效处理措施，将污染程度及其危害控制在最低水平。

　　完善土壤环境标准体系，建立满足我国土壤种类多样化特点的土壤环境质量指导标准。环保部曾在1995年颁布过《土壤质量环境标准》，但该标准过分强调统一，未对污染等级划分提出量化指标，不能满足我国土壤多样化特点。吴青提出，应在全国土壤污染普查的基础上，制订、修改、完善农业、工业、商业及居住用地土壤标准。

　　建立严格的土壤污染治理责任制。我国目前尚未建立土壤污染等级划分制度，污染者的治理责任不够明确。对土壤污染行为的法律责任追究制度也不尽合理，受害者难以获得足额赔偿。吕忠梅提出，有必要建立土壤污染等级划分制度，明确不同区域土壤污染者的治理责任。同时，提高土壤污染者的违法成本，加重对土壤污染者法律责任的追究，在民事责任方面，除了要承担对受害者的赔偿责任外，还应承担土壤修复费用。对于严重违法构成犯罪的，将追究刑事法律责任。