法国食品质量安全监管体制

    法国是一个有着美食传统的农业国家，食品加工业极为发达，有10000多家农业食品企业，年产值1200亿欧元，约占GDP的10%，主要企业有达能集团（DANONE）、法国雀巢公司（NESTLE-FR）、LACTACIS等。有效的食品质量安全监管体制和措施，保证了法国的食品安全、保证了食品出口顺差、促进了食品工业的持续发展。法国食品安全监管体制和措施有很多值得我们借鉴。

    法律标准和认证标识体系

    （一）法律标准体系

    法国早在1905年8月1日就颁布了有关食品安全的法律。上世纪70年代，随着欧洲共同市场的建立，欧盟逐渐形成了食品安全方面共同的法律、法规、指令和欧洲标准。上世纪90年代，由于欧洲产生了食品安全危机（如疯牛病、二恶因），欧盟认识到修改法律标准的必要性，2000年产生了欧洲食品安全白皮书——它是欧盟及成员国制定其它所有食品安全的基础法律，25个欧盟成员国均须实施这个法律，同时每个成员国以此为基础再制定自己的特殊法律，其目的都是为了改善食品安全的监督落实，保护消费者利益。因此，法国从2002年开始，产生了一系列修改过的或新型的法律和标准，如2002年178号食品和动物饲料方面的基本法律。

    目前，法国根据欧盟食品安全指令制定本国食品方面法律法规，需要采用两个原则：一是上市销售的食品或饲料虽然目前还没有危害的证明，但仍存在危害的风险，因此政府部门如认为某种食品有可能对公众存在危害风险，即使目前没有科学依据也会出台禁止措施，同时加以研究并做出科学评估，以实施防御措施。二是农产品或食品生产加工者是食品安全的直接责任人，其他市场参与方（包括消费者）也需对食品安全负责，政府部门则是监督检查监控者。

    同时，食品安全法律法规的制定也要遵循积极名单和消极名单的原则：一方面，食品或饲料需要标明每个成分的名单，如饲料添加剂的生产厂家要提供此添加剂确切无害的证明材料，而这种材料必须由法国或欧盟的科学家加以研究而获得，并由法国或欧盟认可。另一方面，还要标明不能加入的成分或注意事项，如为预防疯牛病，肉牛在屠宰后的剩余部分只能焚烧，不能用于其他途径。

    法国有关食品安全方面的法律和标准，由农业部食品司、经济财政与工业部的消费竞争与反欺诈司共同制定，同时这些部门也参与欧盟法律和标准的制定。这些法律和标准是否很好地被执行，也由以上两个部的职能司实地检查督促。法国根据欧盟法律指令制定本国法律会更详尽，如在食品生产和加工方面提高透明度、注重可追溯性、加强自我监控、重视食品生产和加工条件、更强调食品整个生产过程到销售环节的质量安全控制、动物的饲养环境福利、保护生态环境等；在执行标准方面，每一项欧洲标准被正式批准发布后，法国须在6个月内将其采用为本国国家标准，并撤消与此标准相抵触的本国国家标准。

    （二）认证标识体系

    法国在食品安全管理上认为提高透明度、可追溯性、自我监控三方面很重要。为此，该国以非常严格的标签制度为纽带，使政府各部门、消费者加强对食品的监督。在法国，出售的食品必须有标签，并规定必需标注的内容如正确的名称、组成部分、纯净量、批量号码、最长使用期、使用说明、生产者，以及一些特别的条款，违反规定的食品生产经营者会受到严厉的法律惩罚。在质量保证上，法国有一套完善的认证制度。食品在安全质量上首先必须满足欧洲标准和法国标准，一个食品生产者或经营者最基本要有农场认证或生产企业认证或经营商的认证。以食品品质和生产方式的不同，法国建立了两种模式的认证和标识制度，包括政府统一管理形式和各大超市自我管理形式。

    1.政府统一管理的认证和标识

    法国食品认证主要是农业部负责，统一管理的认证标识有：原产地保护、生态食品、红色标签、CCP产品认证4种，其他统一管理的认证标识还有企业认证、特点证明、地理保护标志、营养食品等。

    （1）原产地保护（ROC）：这是最古老的认证标识，约于1935年开始，其目的是通过保证农产品或食品的产地及其加工方式，从而保证其质量。由于需要证明其原产地的质量要比非原产地的好，一般需要10年左右的时间才能得到原产地保护认证和标识。一旦认证后，原产地保护标识则是可以无期限使用的。原产地保护认证和标识由法国原产地研究院签发，农业部监管，在欧盟各成员国之间可以互认。原产地保护标识使用最多的是葡萄酒，法国80%的葡萄酒都有原产地标识，共有467个葡萄酒原产地标识。另外，奶酪也有47个原产地标识。

    （2）生态食品（BIO）：要求农民不能使用任何人工合成的物质（如农药、化肥等），主要是为了保护环境，同时达到食品天然生产的目的。生态食品在欧盟各成员国之间也可以互认。部分消费者很推崇生态食品，但因价格问题而不能普及，因为生态食品的生产所需人力多、收率小（仅是其他食品的一半），昂贵的价格即使是富人也不一定每天都能消费得起。法国拥有耕地3000万公顷，目前仅60万公顷用于生态食品的生产。生态食品自1980年开始认证，3年前法国曾对生态食品期望很高，当时的目标需达到100万公顷，但现在认为不可能，目前面积已饱和。

    （3）红色标签（Le Label Rouge）：一般在家禽和生畜（牛、猪）上使用较多。要求放养，不能工厂化饲养，并建立饲养档案，因此表明其质量较高，味道鲜美。红色标签由农业部认证，认证后也是无期限的，且在欧盟各成员国之间也可以互认。红色标签从1965年开始认证，到1975年开始猛增，现法国有450种产品获得红色标签。

    （4）CCP产品认证（Certification Con-trole Produit）：这是一种新的认证标识，从2000年才开始。要求农产品或食品的生产和加工按照规定的程序进行，并有监控，符合价格。

    2.各大超市自我管理的认证和标识

    法国连锁超市集中，销售量大，主要有家乐福（Carrefour）、Leclerc、Inter-marche、欧尚（Auchan）、Casino、System U等超市。以牛肉销售量为例，以上六大超市所占的份额分别为：家乐福17%、Leclerc13%、Intermarche12%、欧尚6%、Casino6%、System U5%。

    各大超市销售的食品质量分类，以牛肉为例，有味道最好级、饲喂非转基因大豆级、标准级、低价级及其他5类。同时，各大超市也有自己认可的认证标识。以最大的超市家乐福为例，家乐福的食品质量认证标识（FQC）已成功实施了15年，在家乐福超市的销售柜里，有FQC标识的食品约占30%。

    主要监管措施

    指导法国食品质量安全的原则是：生产者、加工者、经营者、消费者承担食品安全的责任，政府承担监控责任。在法国，对食品安全的监督来自四个方面的压力，一是来自欧洲食品安全局对法国食品质量的监控，提出的警告、预警、质量通告、安全指令等；二是来自消费者的压力，法国消费者协会有一个影响力很大的杂志名字叫“选择”，它会定期或不定期进行食品质量调查并通过其杂志予以公布，产生强有力的社会监督作用；三是来自食品行业协会的行业内部管理压力。下面重点介绍法国政府对食品质量安全问题的监管。

    在法国，由农业部、经济财政和工业部以及卫生团结部等三大部门分别从生产、加工、贮运、销售环节以及食品公共卫生安全环节进行协同配合，全方位实现对食品质量安全的全程监控。三大部门的监督职能和监控体系如下：

    （一）农业部的监督职能和监管体系

    1.农业部对食品质量安全管理的基本职责

    法国农业部对于食品质量安全问题肩负着从生产到销售各环节的技术性质量安全管理的全程监控职责。主要体现在对食品质量安全的技术规范及其管理，对动植物卫生健康的监督管理，以及对食品质量安全的全程监察等三大职能中。农业部主要负责在欧盟法律总体框架下，制定行业较通用的法律、法规、规章制度，其地区和省级分支机构主要负责对各项法律法规和规章制度执行情况的监察。

    2.监控体系的构成及职能分工

    农业部门的食品质量安全监控体系主要由农业部食品司（DGAL）、地区分支机构和省级分支机构三级监控机构组成。以畜禽养殖为例，农业部食品司共有190人，本部设有兽医服务与监察大队，负责对地区和省级分支机构的工作进行联络和协调，农业部在全国26个地区均设有兽医服务地区分局，并在100个省分别设立了兽医服务省分局，这26个地区分局和100个省分局共有公务人员4400人。这些分局负责对食品生产、加工、贮运、销售等各个环节中食品质量安全法律、法规和强制性技术标准和规范执行情况进行监控。地方兽医官就象农业警察，监察范围非常宽泛。如对涉及食品本身质量及卫生安全的所有环节、兽药、饲料的质量及使用情况、动物的健康管理及其生活环境和运输条件、野生动物的保护、保健及种群动态平衡、环境保护等各方面都有监督、检查和处罚权。必要时可对当事人进行查封处理，直至提交法院追究刑事责任。根据国家相关规定，各地的畜禽屠宰场和大型农贸批发市场都有常驻的兽医官，并对屠宰的大型动物如牛、猪、羊等实行100%现场检疫检查，对小型动物如鸡、鸭、鸟类、鱼等实行抽样检查制度；同时，对分布在各地的养殖农场实行划片区兽医官监察制度。

    （二）经济财政和工业部的监督职能和监控体系

    1.基本管理职责

    法国经济财政和工业部对食品质量的管理工作侧重于市场交易环节及卫生安全保证的诚信性监控检查。

    2.监控体系及监督职能

    法国经济财政和工业部设有消费与竞争稽查局（DGCCRE），全局共有国家公务员4000余人，其中局本部有300～350人，除人事、财务等综合部门外，设有法律及农业专业性职能管理等五个部门直接对产品和服务进行质量安全监督管理。局本部的主要职能一是将欧盟相关的法律法规运用于本国；二是对欧盟尚未制定的法律法规，根据本国实际制定适应的法律、法规。

    消费与竞争稽查局在全境100个省中分别设有消费与竞争稽查分局，并根据实际需要在全国各地设有九个直属的综合性和专业性的检验检测机构。省分局及检验检测机构共有公务员3700人左右，编制归属局本部管理，经费列入国库预算支出。省分局没有制定和发布法律法规的权力，其主要职能就是对国家颁布实施的法律法规等在辖区内的执行情况进行监控管理，拥有监督检查和执法处罚权。省分局对大型食品批发交易市场也可派驻监察官员。监管措施主要是抽样检测、现场查验标签和票据、现场检查等，依据法律法规采取行政处罚措施，严重的可没收产品、查封机构、罚款，直至法律手段追究刑事责任。

    （三）卫生团结部的监督管理作用

    卫生团结部一般在因食品质量安全引发了公共健康安全问题之后介入调查和防控管理，并对违反公共卫生安全法律法规和不符合卫生许可的行为进行监察和处罚等。卫生团结部设有健康总局（DGS），在26个地区分别设有社会和卫生事务地区分局，在100个省分别设有社会和卫生事务省分局，并设有国立和地区级实验室。

    以上三大部门的食品安全管理职能在特定条件下会有交叉，因此，在出现重要食品质量安全事件时，必须协同配合，按照完全透明性、全程可追溯的原则完成各自的监控职能。