夯实水污染防治法治根基加快水体污染治理步伐

     污染物排放量大、农业和农村水污染防治问题突出、饮用水水源地存在安全隐患……经过30多年的高速发展，一场严重的水污染危机摆在了国人面前。

    面对严峻的挑战，中国加快水体污染治理的步伐异常坚定。自修订环保法、颁布实施《水污染防治行动计划》后，今年5月至6月间，一场水污染防治法实施以来最大规模的执法检查全面展开。

    张德江委员长对此次执法检查高度重视，作出重要批示：“水是生命之源。我国人均水资源占有量低于世界平均水平，而且水污染的情况相当严重。防治水污染，保障水生态安全，事关人民群众根本利益，事关经济社会持续健康发展。要通过执法检查，督促落实水污染防治法，进一步加大水污染防治工作力度，推动形成节约水资源、保护水环境的良好社会氛围，为全面建成小康社会、实现中国梦作出积极贡献！”

    遵循这样的精神，由陈昌智、沈跃跃、艾力更·依明巴海三位副委员长任组长的全国人大常委会执法检查组分赴内蒙古、黑龙江、安徽等六个省区开展实地检查，并委托其他25个省（区、市）人大常委会分别对本行政区域内水污染防治法的贯彻实施情况进行自查。

    在前不久召开在十二届全国人大常委会第十六次会议上，陈昌智副委员长代表执法检查组向会议作了关于检查水污染防治法实施情况的报告。在肯定水污染防治法工作取得阶段性成果的同时，他指出，从检查情况看，我国水环境质量不容乐观，各级政府要认真贯彻实施环境保护法、水污染防治法等法律，科学制定“十三五”国家环境保护规划和重点流域水污染防治规划，依法抓好水污染防治行动计划的落实，确保全国水环境治理与保护目标如期实现。

    “这个报告对推动我国水污染防治意义重大，明确指出了水污染问题，分析了这些问题的趋势走向，令人警醒。”在审议中，常委会组成人员认为，要进一步完善法律法规，严格依法办事，夯实水污染防治法治根基。

    制度保障水环境整体向好

    有着“千湖之省”美誉的湖北，境内水系发达，湖库众多，是三峡库区和南水北调中线工程核心水源区所在地。对于正处在工业化加速发展、谋求战略崛起的湖北省而言，水污染防治压力前所未有。

    挑战面前，湖北省的水环境保护与水污染防治工作却走在全国前列。检查组在湖北调研时发现，2014年，全省长江、汉江干流水环境优于全国七大水系水质总体水平，主要河流符合Ⅰ-Ⅲ类水质标准的断面比例为86.7%，比全国平均水平高23.6个百分点，水质为劣Ⅴ类的断面比例为5.1%，比全国平均水平低4.1个百分点。更加重要的是，三峡库区干流及其支流水质总体为优，南水北调中线水源地丹江口库区水质为优，全省重点城市饮用水源地水质达标率为100%。

    这与湖北省严格执行水污染防治法、完善地方政策法规有着密切的联系。近年来，湖北省相继出台了《湖北省城市饮用水水源地安全保障规划》《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《关于进一步加强城镇生活污水处理工作的意见》等法规文件，有效发挥了对水污染防治工作的指导作用。“这些规定有效发挥了对水污染防治工作的指导作用。”检查组这样指出。

    这正是全国加强水污染防治的一个缩影。权威人士指出，不断出台的配套法规正成为推动水环境整体持续向好的制度力量。陈昌智副委员长在报告中表示，国务院相继批复了《重点流域水污染防治规划》《全国地下水污染防治规划》等一批国家级专项规划；先后制定了《全国城市饮用水水源地环境保护规划》和《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》；出台了《污水处理费征收使用管理办法》等相关政策，推进实施主要污染物排放总量控制。

    与此同时，水污染防治法配套法规政策也不断健全。国务院出台了《城镇排水与污水处理条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等配套法规，“两高”出台了关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的司法解释，各省（区、市）均出台了水污染防治相关地方性法规。各地也正抓紧制定《水污染防治行动计划》实施方案，落实目标任务，细化政策措施，明确属地和部门职责，不断推进法律的贯彻实施。

    在审议中，许多常委会委员对此给予了充分肯定。参加此次执法检查的陆浩委员说,我国水环境有所改善，十年来我国的地表水国控断面一至三类水提高了22个百分点，另外，劣五类断面这十年减少了17个百分点，也是很不容易的。特别是“十二五”规定的氨氮和COD（化学需要量）的排放量的减排目标得到了实现，做到这些是很不容易的。

    防治形势依旧严峻

    尽管水环境整体改善，但是防治形势依旧严峻。“从检查情况看，我国水环境质量不容乐观。”陈昌智副委员长坦言，2014年，全国地表水国控断面中劣Ⅴ类水质断面比例9.2%，基本丧失水体使用功能；24.6%的重点湖泊呈富营养状态，不少流经城镇的河流沟渠黑臭，近海海域污染状况不容乐观。

    正如陈昌智副委员长所言，2014年，我国化学需氧量、氨氮排放量分别为2294.6万吨和238.5万吨。其中，农业源和生活源已上升为主要的水污染物排放源，合计约占化学需氧量排放量的85.7％、氨氮排放量的89.6％；工业结构性污染特征明显，造纸、农副食品加工、化学原料和化学制品制造业、纺织业等四个行业占到工业源排放量的一半以上；一些地方水生态受损严重，部分河流水资源过度开发，河流干枯、湖泊萎缩、湿地退化，生态流量难以保障，水生态系统遭到严重破坏，一些地方产业布局不合理，约80%的化工、石化企业布设在江河沿岸，带来较高环境风险隐患，还有一些缺水地区、水污染严重地区和敏感地区仍未有效遏制高耗水、高污染行业的快速发展。2014年，环境保护部直接调查处理的重大及敏感突发环境事件中，超过60％涉及水污染。

    这些数据引起了委员们的注意。“我们还是个排放大国，在各个国家的排序中我们可能是排放多的国家之一，特别是工业污染的隐患也是比较多的；农村农业污染问题凸显，农业面源污染，治理难度非常大，不像工业企业排放可以集中收集，农村的面源污染直接排到河流和大海里，治理手段也很有限；饮用水水源污染问题更应该引起高度重视，大家每天都要喝水，这关系到人民群众的健康问题，我们还有很多人口处于饮用水不安全的状况；城市污水处理率和污水收集率还不高，从大城市到乡镇，越大城市情况越好一些，直辖市、省会城市、地级市、县级市到乡镇应该是层层递减的；生态补偿机制不健全，甚至没有完全建立起来，特别是跨行政区划流域的生态补偿问题就更多。”陆浩委员在审议中语重心长地说，问题依然突出，解决难度较大。

    十年前的2005年4月，全国人大常委会曾对水污染防治法开展过执法检查。对比两次执法检查，乌日图委员直言，2004年全国化学需氧量排放量为1339万吨，超过水环境容量67%，氨氮排放量为133万吨，超过水环境容量90%；这次的执法检查反映，2014年全国化学需氧量、氨氮排放量分别为2294.6万吨和238.5万吨，排放量大大增加，水污染问题仍然严峻。他表示，要更加严格地贯彻实施水污染防治法和环境保护法等，加强对江河、湖泊的水质污染的防治。

    严格依法办事

    2014年年底，历经11年建设的南水北调中线工程正式通水。水质优良的汉江水经过千里“跋涉”直达北京紧邻颐和园的团城湖，北京城区约65%的居民用上了期盼已久的南水。

    喜中带忧的是，团城湖饮水渠成为一些市民垂钓、游泳的休闲之地，直接影响水质。“我以前也提过很多次，甚至打过北京市政府的热线电话，要求他们采取措施杜绝在水渠游泳和航行游船，这个事情必须得杜绝。”丛斌委员说，尽管设立了“水源地，禁止游泳和垂钓”的标志，但在颐和园饮用水水渠游泳的人逐年增加，这不仅有损首都形象，更影响了水源安全，希望有关部门和北京市政府协商一下，要采取严厉的措施把这个事情杜绝了。

    类似这样有法不依、执法不严的问题已成为影响水质的致命因素。“水污染防治问题存在法律有缺失、制度不健全的问题，但当前的主要矛盾，不是缺规章，而是少落实。有法不遵循、违章没人管的问题是最常见的现象。”刘振起委员说，以在颐和园饮水渠游泳为例，有关部门常贴出禁止游泳的横幅，也贴出禁止在水渠游泳的法规制度，不停地增加阻拦设施，但没见人具体管。他直言，这个问题除了思想、道德水准以外，反映了主管部门管理不力、执法不严、违法不究，这样的具体问题、眼皮底下的问题得不到纠正，怎么能够期望我们的水污染得到根本的治理呢？

    权威人士就此指出，我们不缺少良法，有些法律也可称得上“史上最严”，但我们缺少铁面执法的魄力和勇气，缺少严格依法办事的良好习惯，缺少尊崇法律、敬畏法律的态度，在“最严格的法律”和“最严格的执行”之间没有形成必然的逻辑联系，而只有真正把法律的权威树立起来，让那些极具“杀伤力”的条款能一一落地，成为不可触碰的高压线，使违法者闻法丧胆，才能彻底改善水环境质量。

    加快修法步伐

    自1984年5月11日通过至今，全国人大常委会先后两次修改完善水污染防治法。针对当前水污染严峻形势，本届全国人大常委会再次将水污染防治法修改列入了五年立法规划，并将在今明两年抓紧进行法律修订工作。此次执法检查的重要目的之一便是对听取各方面对修改完善水污染防治法的意见和建议。

    “通过开展执法检查，既能全面了解法律的实施情况，及时发现需要改进和完善的地方，又可以针对水污染防治工作面临的新情况和新问题，研究提出新的制度和新的措施，增强法律的针对性和可操作性，为修改完善好水污染防治法打下扎实的基础。”陈昌智副委员长在执法检查组第一次全体会议上强调，社会各界对这部法律的修改都非常关注，也寄予了很高的期望，全国人大环资委要提前介入法律修改工作，按照环境保护法提出的新要求，坚持以改善水环境质量为核心，以保障人民群众身体健康为根本目标，深入研究和梳理水污染防治工作中的重点问题、共性问题，有针对性地提出解决问题的制度和措施。

    本着这样的目的，在近两个月的时间里，执法检查组每到一地都要详细听取当地对完善法律的意见和建议。现行水污染防治法对水污染违法行为的处罚过于疲软，难以彻底扭转环境违法成本低、守法成本高的局面，建议在水污染防治法修订中加强与环境保护法的衔接，进一步加大对违法行为，特别是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据等环境违法行为的处罚力度；建议增加从财政、税收、政府采购等方面对污染防治行为的激励措施，打破原有的事后被动处罚和管理手段，强调事前的主动预防；建议水污染防治法修改要与水法加强衔接，统筹水资源保护和水环境管理……

    一条条建议汇聚到执法检查组。陈昌智副委员长在报告中表示，各方面建议加快制定出台排污许可、饮用水安全保障、生态补偿等配套法规，将水污染防治法修改列上日程。

    这引起了委员和列席会议的代表们的共鸣。“中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确了环境保护‘党政同责’‘一岗双责’，这对修订完善环境保护法律法规、明确环保责任是一个指挥棒和方向。”列席会议的甘道明代表说，建议在水污染防治法的修订中，进一步明确界定水污染防治工作中相关部门的职责，防止出现部门间责任分工模糊、相互推诿现象。