环保公益诉讼如何走出重重困境

　　“云南铬渣污染公益诉讼案”，作为我国草根环保公益诉讼第一案，日前再生变局。

　　2011年8月，曲靖铬渣污染事件被媒体公开披露，指出曲靖陆良化工实业有限公司大量堆放铬渣，并有5000吨铬渣被直接倒入水库，致使六价铬超标2000倍。

　　同年9月，民间环保组织自然之友、重庆市绿色志愿者联合会就云南曲靖铬渣污染事件向曲靖市中级人民法院提起公益诉讼，并于10月份正式立案，这曾被认为是草根组织提起公益诉讼的“破冰之举”。

　　之后，在法院主持下，原、被双方进行了证据交换并达成调解协议。协议要求陆良化工限期消除铬渣污染，对新产生的废渣进行无害化处理，并接受原告的监督。然而，2013年4月陆良化工拒绝签署调解书，使案件重新回归到庭审程序。

　　近年来，我国重大环保事件频频发生，为应对严峻的环境污染形式，除了环保部门的行政力量外，是否还能加入司法力量呢?新修订的《民事诉讼法》2013年1月1日正式生效，该法第五十五条规定了公益诉讼条款，即“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 这为草根环保组织提起环境公益诉讼打开了一扇窗。但目前，我国环保公益诉讼仍处于起步阶段，草根环保组织的公益诉讼面临着诸多困境。

　　困境一：起诉主体范围窄、门槛高

　　《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”然而，自然之友副总干事常成认为，规定中“机关和有关组织”的诉讼主体限定，使诉讼主体范围窄而且门槛高，排除了公民个人和很多NGO组织参与环保公益诉讼的机会。

　　我国共有三个类别的公益社会组织可在民政部门注册：即社会团体、民办非企业单位和基金会。据了解，目前民间公益组织大部分是“民办非企业单位”身份，即便是规模较大的环保组织“自然之友”、“绿家园”等也均是“民非”。

　　“如果规定的‘有关组织’是狭义的依据社团登记管理条例定义的‘社会团体’的话，那大批的民办非企业单位组织都将被排除在公益诉讼之外。”常成对此表示担忧。

　　专家对策：对“有关组织”的限定

　　中国政法大学副教授胡静建议，起诉主体中，“机关”是“法律规定”的，“有关组织”不受“法律规定的”限制，但应当与起诉事项有一定的关联。

　　他认为，有权提起公益诉讼的“有关组织”的范围则可以经由司法解释进行必要的限制，这种限制只需达到基本的“有关”即可，不宜过于严格。如此认定的原因有二：一是在我国设立环境法庭的地方法院鼓励环保组织提起公益诉讼的情形下，环保组织提起环境公益诉讼的积极性并不高。所以，不必担心因不严格限制“有关组织”而引发滥诉;二是起诉资格与能力无关。“有关组织”自然会根据自身情况决定是否起诉，没有能力或能力欠缺者，可以选择不起诉或委托律师等代理。能力问题是原告自己考虑的问题，不宜由司法解释加以规定并与起诉资格挂钩。

　　另外，胡静说，对“有关组织”的限制应仅设立两项条件：第一项是依法成立，这是对主体资格合法性的要求;第二项是“提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围”，这体现对“有关”的要求，“有关”是与“利害关系” 对应，可通过其宗旨、服务区域、业务范围等来表征。

　　困境二：司法鉴定难、成本高

　　自然之友在诉讼请求中要求被告陆良化工赔偿因铬渣污染造成的损失，不过，想要确定污染范围、污染程度和具体的赔偿数额，就必须由合格的司法鉴定机构作出鉴定。

　　然而，生态环境损害评估是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少。“重新回归庭审程序后，我们联系了三家鉴定机构，但目前没有得到确切的回复。”自然之友公益律师杨洋说。

　　中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘还指出，对曲靖铬渣的污染鉴定中也存在技术、可操作性和标准缺失等问题。在技术上，难以对被铬渣污染的土壤和地下水进行提取和分析;实际操作中，有可能遇到污染企业的阻挠。自然之友就曾在取证过程中遭遇企业保安的拦截，并被抢走了相机和录音笔;标准方面，缺少对如何进行生态恢复，恢复到什么程度等的统一规范，环境污染损害鉴定及评估机制不够完善。

　　此外，鉴定的费用十分高昂。自然之友曾向一家具有司法评估资质的机构提出过鉴定请求，对方报价700万，这完全超出了其承受能力。

　　专家对策：费用最好能够分期付款

　　刘湘建议，选择鉴定机构方面应该遵循四个原则：一是考虑其业务范围，有没有这样的能力?在这个范围内是不是经过批准可以从事这方面的鉴定?二是考虑鉴定人员的能力，如有些鉴定单位有很多机构支撑;三要考虑办案水平，以前是否做过类似的案例，做过的案例质量怎样?四是费用合理，最好能够分期付款。

　　在鉴定费用方面，“原告需准备一些前期费用，选择的鉴定单位应拿出预算方案，包括经费预算。由于案件是公益性的，原告多做一些工作，费用可以降低。最后商定采用怎样的支付方式。”刘湘说。

　　困境三：针对执行环境修复的监督力量薄弱

　　铬渣中所含的致癌物质六价铬，对环境有持久危险性，在自然环境下，降解此有害毒素至少需100年。因此，即使原告胜诉，随之而来的环境修复也将持续一个相当漫长的过程。

　　美国资深环境律师菲利普·博克塞尔说，环境污染事件会给公众健康和生态环境产生持久的影响，美国环境公益诉讼会将修复区分为迅速补救、长期研究以及最终修复。“我曾参与过20年前的一场诉讼，目前美国联邦环境署仍在采取措施治理当年的遗留污染问题。”

　　云南曲靖有关方面曾于2011年表态，确保在2012年底前处理完将近15万吨的历史堆存铬渣。自然之友理事李波对此表示担忧。他说，“美国PPG公司曾是六价铬的污染源之一，该公司于1974年转向生产其他东西，但到目前为止，美国还在对其六价铬产生的污染进行持续清理。”

　　如果缺乏有效地监督，环境治理问题很容易不了了之。因此，“要对铬渣的后续治理和修复进行多种形式的监督。”杨洋说。

　　“诉讼后的环境修复执行以及监督方面需要科学、工程和法律方面有足够专业水平的力量，而且该监督过程通常会持续10至20年时间。就美国大部分的地方政府来讲，他们都不具备这些能力。”菲利普·博克赛尔说。

　　专家对策：项目分包，政策监督

　　法院的判决或调解书该如何执行，谁来监督修复的进行?菲利普·博克赛尔建议说，借鉴美国相应经验，如果污染企业支付修复费用的话，污染企业就会执行修复工作，由政府监督修复工作的进行，污染企业需要支付相关政府的监督费用。但是在通常情况下，大部分地方政府都没有足够的科技、工程等监督能力，而企业也许支付不了这么高的修复费用，那么政府来支付修复费用，并把修复项目分包给相关修复企业，政府作为监督方监督整个修复工程的承包人。

　　“政府进行了这样的修复行为后，会诉讼污染企业，要求企业承担政府所支出的相应恢复费用。”菲利普·博克赛尔说，相应的法律还应要求在修复前期调查研究，以及后期执行中，必须要有公开告知、公众评议和公众意见采纳等环节。