黄涛：科研管理中政府职能的越位与归位

　　开展正常科研活动离不开政府的科技管理，政府是科技创新的保护者、相关配套制度的建设者、创新文化的倡导者、重要基础设施的投资者以及科技创新与产业政策的制定者。

　　但是，政府有自我扩张的内在冲动，往往强行越位渗入并影响、干涉、主导科研领域，进而干扰正常的科研秩序，影响科学事业的健康发展。政府职能在科研管理领域有六个方面突出的越位现象，如政府考核影响科研评价、政府规划影响科研方向、政府评审影响产学结合，政府职位影响资源配置、政府机构影响顶层设计、政府政策影响企业创新，实现政府职能的恰当定位，以实现科技活动由“全能政府”向“有限政府”“服务政府”的理性回归。

　　政府考核影响科研评价

　　科研评价本来的目标在于追求卓越，推崇创新，但不当的科研评价会挫伤创新的积极性，反而成为制约科技发展的“瓶颈”问题。科技界照搬行政管理系统的绩效考核，会产生科研评价的异化效应，如科研动机功利化、行为短期化、成果泡沫化、资源配置寻租化，导致科研项目的手段与目的倒置，科研基金被异化为政绩，获得基金资助的目的不再是为科研，更多的是为了政绩。

　　政府管理逻辑与科研管理逻辑有所不同，科研评价需建立重大成果产出导向机制。在职称评审、绩效考核中，扭转重数量、轻质量的不良倾向，注重“质量和创新导向”。基础研究要看有没有原始性的重大发现，依据学术质量和水平评判科研人员的学术贡献，推行“代表作”制，鼓励学术研究创新。技术和工程类研究要看对产业和国家安全的实际影响。

　　政府评审影响产学结合

　　目前，科研项目资助大多采取由科技管理部门组织有关专家进行评审的方式进行。科研领域主导的专家基本上来自学术机构， 评审专家与项目的市场前景没有利害关系，往往以论文论英雄，而非以市场和申请ZL为导向，科研立项的主导思维是“学术思维”而非 “市场思维”，导致“产学研”比例失调，“学”“研”方面相对有余，而“产”的方面明显不足，科技供给表面上供大于求，但实际上有效供给不足，科技成果往往不管用、不实用、不好用、不能用。

　　不少科研课题从招标立项到完成验收，在科技专家与政府机构间进行，基金发放单位最后拿到一份结题报告就算完成，科研项目往往“无果而终”。遵循“完成课题—验收合格—获得奖励—束之高阁”的科研模式有利于科研人员比较顺利地晋升职称，但不利于提升国家的产业竞争力。

　　政府要为各类科技创新主体创造良好的环境，由直接推动的“项目管理”变为间接的宏观引导，致力于把握国家科学技术研究的战略，维护科学技术活动的正常秩序，引导科技发展方向，优化社会资源配置，弥补市场失灵，营造利于创新创业的社会环境。

　　在基础研究、前沿技术研究等研究领域，政府要发挥主导、引导作用；对事关国计民生、国家安全和社会公益的研究领域，政府要给予重点支持；对市场前景明确的开发性研究领域，不应以科研专家为主确定科技项目和计划，而是以企业为主体提出技术创新需求项目。

　　政府规划影响科研方向

　　在政府主导的科研体系下，一方面会侧重资助与化工业、制造业、军工等行业有关的科研，民生类研发项目难以成为首要资助对象。另一方面，政府确定科技组织的建立、科研机构的运行机制的设计、各类科学计划实施，往往忽略了科学界的多样化需求和科技活动自身的规律，忽略了科学共同体的自主性。实际上，科学研究具有探索性、不确定性和首创性等特性，科学成就并不都是通过组织和计划取得的。

　　因此，一方面，既注重事关国防安全的军事科技，也要注重民生科技。科技发展的成果，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，让科技成果为惠民、富民作出贡献，提高人民群众的生活质量。

　　另一方面，使科研管理既符合行政逻辑，遵循政府行政管理的运行规律，又尊重科研活动的特点和规律，实现科学研究的自由探索与政府规划引导的有机结合。加强政府官员与专家学者的互动沟通，形成政治家、科学家良性互动的协商治理模式，实现政府决策执行力与科学性的高度统一。

　　政府职位影响资源配置

　　行政力量在课题申请，课题报奖中的权重较大，出现“管理者通吃”现象。学者从政可以掌握更多的社会资源，更有利于争取到项目和经费。单纯从事学术研究的专家、学者应有的主体地位得不到体现和尊重，往往成为“知识工人”。认认真真解决实际问题，为国家作出贡献的，只要没有职位，贡献就难以得到承认，现行的奖励制度已成为一些官员追求政绩和一些科技人员获取名利的渠道。

　　据调查，82.5%的科技工作者认为有一定行政职务的研究人员更容易获得科研经费。“研而优则仕”现象使年轻科技精英被提拔到领导岗位，无法集中时间和精力从事有价值的科学研究，或者中断有前景的科学研究。

　　应合理地界定好学术权力与行政权力之间边界，打破科研管理中各种潜规则，建立健康的科研文化和良好学术生态环境，充分发挥科学基金制的作用，建立以专家为主导的科技体系。真正按照科技项目的专业水平来进行选择，使优势课题胜出。由于某些科研奖项已经失去公信力，应简化科技奖项，淡化科技奖励的附加功能，弱化行政为主导的科技奖励，强化第三方评审机构的作用。

　　政府机构影响顶层设计

　　科学技术缺乏一个统领全局的协调管理机构，部门之间缺乏有效的联动机制，容易造成在科技决策上政府职能部门之间协调不够，不同部门科技开发项目分散，资金投入强度不够，重复投入和缺乏有效管理。难以在整体目标上形成一致和实现有效分工合作，削弱了政府对科技的组织动员能力和资源整合能力。

　　一方面，健全国家科技决策机制，设立由政府、科技界、企业界及其他相关领域的专家组成“国家科技战略发展咨询委员会”，为国家提供科技发展战略的决策咨询。另一方面，科技部门统管体制转化为科技部门协调体制。建立部际联席会议制度和省部会商制度，加强部门之间、地方之间、部门与地方之间、军民之间的统筹协调。

　　政府政策影响企业创新

　　一方面，科研院所相对稳定的环境和待遇使科教机构人才密集与企业创新人才缺乏同时存在。科技人员总量多，但总体分布严重失衡。据统计，2011年，我国规模以上工业企业中设立研发机构的只有2.55万家，只占全部规模以上企业的7.8%；其中大中型工业企业中设立研发机构的有1.2万家，占全部大中型工业企业的19.8%。

　　另一方面，“寻租效应”是企业创新能力不足的重要原因。改革开放以来，经济和市场规模的迅速扩张，并没有成为牵引中国企业技术创新能力成长的动力。国有企业的业绩往往主要依靠国家政策、行业红利和资源低价等获取超额利润，而非依赖技术创新和管理创新。

　　一是加大对企业科技人才的支持，鼓励科技人才进入企业和创业，把企业家作为最重要的创新人才资源，发挥企业家在整合创新要素中的主导作用。二是建立公平的市场准入规则，减少行政性垄断，创造企业公平竞争的市场环境。加快资源价格形成机制改革，健全反映稀缺性和环境影响的资源价格机制和税收体系， 增强企业创新的内在动力和外在压力，使企业成为创新主体。