环保执法新“尴尬”：权力增加能力不足

　　2015年3月2日，新环保法生效两个月。环保部副部长潘岳首次通报新法的执行情况。据不完全统计，新法生效以来，实施按日计罚案共15件，个案最高罚款数额为190万元，罚款数额达723万元；实施查封、扣押案共136件；实施限产、停产案共122件；移送行政拘留共107起。曾经被调侃为“面条法”的《环境保护法》如今有了新的称呼：“长着牙齿”的法律。

　　 然而，中国青年报记者了解到，在基层执法过程中，环保部门仍然面临重重考验——有了牙齿却难以施展，是一些执法者面临的新尴尬，也生出了新“槽点”。

　　 “槽点”一：权力增加，能力不足，基层执法仍需磨合

　　 “新法给我们的权力很大，实际执法却有些力不从心。”一名不愿透露姓名的河南省基层执法人员，这样描述其工作的无奈，“过去，我们环保部门的执法权有限，没有得到太多锻炼，缺少执法经验。

　　 此外，环保部门由于执法的特殊性，对专业知识要求较高。但实际上，基层环保部门学环境出身的执法人员并不多。

　　 “部门里的老人科班出身的太少，新来的年轻人实践经验不够。”他举例称，“比如我们去查化工企业的污水排放，你先得懂各种污染物是什么，要了解污水处理的工艺流程、排放标准，还要知道当地的地理情况、认识现场的设备、了解各种指标，这些学校里都学不到。平时要执法，收集证据也很考验人，稍一疏忽，企业就把你糊弄过去了。”

　　 “你光有法，没有具体的、高素质的执法人员，肯定起不到好效果。”长期在一线工作的河南新乡市环保局牧野分局的崔姓局长向中国青年报记者提到，“优秀的法律需要优秀的执法人员，否则，法律等于还是摆设。你不可能都依靠国家一级、省一级去执法，大量的工作还是在基层。”

　　 在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，无论执法者还是被执法者，对新环保法的适应都需一个过程。“新环保法的‘牙齿’针对企业、政府都有，感到压力是正常的。”他说，“法律不可能一下子到位，实施效果不可能一下子出来，还要‘边走边看’。”

　　 “槽点”二：编制有限，人手不够，执法工作有心无力

　　 “有了法律，但编制的问题还须解决。”在采访中，一位华北地区环保执法人员向中国青年报记者直言，“环保部门要执行的本来就有十几部法律法规，现在新法又增大了我们的权力，我们更是忙不过来。”

　　 中部地区某市级环保局的执法者向记者算了一笔账：“我们的编制里还包括办公室、财务这些人，局里平均年龄都超过45岁。年纪大的基本不跑一线，实际执法队伍里的人太少。”

　　 据记者了解，在我国，各区县环保部门监察大队的人数，从几人到几百人不等，监察力度、执行效率差异巨大。在一些区县，环境监测大队的人数仅在个位数，却需要管理全县上千家企业。

　　 “一线人员太累。”上述执法者这样描述自己的日常工作，“天天明察暗访，深入污染产生的最前沿，沿着各种排污口、农田查偷排漏排，还要核实企业的各种排污数据。我们自己工作环境差、辛苦不说，企业也不待见我们。”

　　 目前，环保部门依然未被列入执法部门序列，其执法用车、设施等配备也受到了直接影响。“责任更重了，但硬件跟不上。现在公车改革，现有的车辆都要处理掉，将来执法，我们的设备怎么办？总不能自己扛着走路去吧？”

　　 常纪文教授认为，人员编制问题是新环保法“落地”的一大制约因素。就我国行政编制和行政执法编制极其紧张的现实情况而言，常纪文教授建议不必再额外增添环保局编制。“环保部门的编制确实过少，其中环评、环境规划这些人占了不少比例，可以把这些人全部社会化，剩下的编制拿出来加进环监局。”

　　 “槽点”三：政府施压，公众误解，夹层里“单打独斗”

　　 在许多相对不发达的市、县，中小型企业在地区的经济结构中占了很大比重。记者采访了解到，在这些地方，基层环保执法者更担心的是，即使执法权增加了，在环保与经济发展之间，政府往往会充当“和事佬”。

　　 “毕竟我们的人事权都在政府，我们只是政府的下属部门。就算现在有了‘牙齿’，但上面不点头，我们也不好违背领导的意思。”华北地区某地环保执法者，无奈地向记者透露。

　　 新环保法规定，对环境违法行为包庇的，或者接到环境污染的举报而没有及时查处的，负责人都可能面临引咎辞职，这让基层环保部门如坐针毡。

　　 “我们这里有污染较严重的企业，但为了经济发展，有领导暗示我们不要关。可是，我们不关就有包庇的嫌疑，可能要面临更大压力。”该环保执法者直言。

　　 常纪文教授认为，国务院有必要出台环境保护公众参与条例，发动公众监督政府，尽量去弥补环保部门“单打独斗”的不足。

　　 而在另一些地方，执法部门往往还会面临来自公众的误解。

　　 比如，居民聚居区内一个较突出的环境问题，是小餐饮业的油烟排放。法律规定，餐馆开办前需办理环境评测，但私人的小型餐馆由于卫生防护距离不够，根本无法办理，面对违法开办且有油烟问题的餐馆，执法人员应依法要求他们停止经营，如不理睬可采取罚款、拘留措施。

　　 “实际执法中，这些很难管。”上述执法者透露，“他们一般不会主动停止经营。如果你真去罚款拘留，对于小店主就像是断了他们的生计，人们会说环保局管不了大企业，就会欺负弱势群体。如果不去管，举报的人又要说我们不作为。公众和我们之间还缺乏相互理解，公众和小经营户对法律也不够了解。”

　　 他认为，目前新环保法对公众的宣传、实施的力度，还需要再加大。

　　 “槽点”四：罚款数额高并非一种“成就”

　　 “新环保法出台后，越来越多的媒体关注我们罚了企业多少钱，好像罚的越多，就执行新环保法越好似的，搞得我们不敢说了。”广东省一位基层环保执法者这样向记者“吐槽”。

　　 “大家都关注罚款数额，认为这是一种‘成就’，但是数额并不是越高越好。”中共广东省委党校法学部程雨燕教授告诉中国青年报记者。

　　 3月2日，新环保法生效两个月后，环保部副部长潘岳首次通报新法执行情况，其中罚款数额达723万元，该数据引起了争议，有网民认为这是新法实施有力的证明，也有网民认为新法执行两个月，这点罚款数额“太低了”。

　　 对此，官方有自己的看法。“处罚数额相当可以了，看到比较吃惊。”环境监察局处罚处姬刚处长在接受中国青年报记者采访时，这样表示。

　　 “其实，罚款数额越高，并不能代表执法就越有成效。”程雨燕教授解释，“环境处罚法来自于行政处罚法，其中一个基本原则就是‘罚与教育相结合’。执法的目的的不是罚款，不能‘为了罚款而罚款’，而是为了改善环境。罚款只是处罚中的一个环节，并不能代替其他处罚方式。”

　　 常纪文教授认为，新环保法的实施，只是“万里长征”的第一步，此外还有一系列问题有待解决：例如新法中增加的信息公开和公益诉讼等内容也存在问题。“在实际操作中，很多地方法院对公益诉讼不立案，地方政府对信息公开不理睬。此外，有能力提诉讼的组织很少，除《环境保护法》外，我国还缺乏相关公益诉讼规则，不同制度间缺乏必要衔接。”

　　 但他认为，“新内容可以边搞边试”。而下一步修订环保法的重点，则应该是突出公众参与，监督地方政府，也要敢于追究法院的责任，真正建立新的环境保护秩序。