“全球水目标”视域中的中国“水十条”

　　2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，简称“土十条”。这一计划的发布可以说是这个土壤修复事业的里程碑事件。这是继去年（2015年）年发布“水十条”以来的又一重要举措，二者的顺利实施将为我国水环境保护事业做出重大 贡献。笔者去年曾写过两篇有关“水十条”的评述文章，由于种种原因尚未公开发表，在此借“土十条”的东风，将其贴在科学网以供大家批评讨论。这是其中的第二篇文章。

　　人类是水生态系统的重要一环。当人类活动影响到水生态系统的健康发展时，根据“谁污染、谁治理”的基本原则，我们自然应当尽快采取有效措施，消除自己带来的各种消极影响，还整个生态系统其他成员一个公平。这种整改活动人类要么主动采取，要么消极地被大自然的报复行动在后面逼着来仓皇应对。虽然全球不同地方水生态环境各异，但人类必须与之和谐共生的基本准则放之四海而皆准。在中国，随着近年来水污染状况的不断恶化，党中央国务院采取了一系列措施，来积极改变这种现状。习近平总书记先后对我国水问题发表了一系列讲话，提出了“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设理念[1]和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手开发”的水治理原则[2]。国务院最近也规划、发布了《水污染防治行动计划》，对我国当前和今后一个时期的水污染治理工作做出战略部署。在国外，虽然美国和欧盟等一些发达国家和地区通过《欧盟水框架指令》之类的措施，在水污染治理方面已经取得了较大成绩，但全球很多地方的水污染情况仍然不容乐观。为此，联合国在各项水事工作中采取了大量措施，以改善全球水污染治理现状。这在联合国很多大型水事工作规划中都有所体现。[3]本文主要从联合国正在规划中的全球水目标出发，通过对全球水目标和中国“水十条”水污染防治目标的比较分析，解读我国出台《水污染防治行动计划》的重要意义。

　　1全球水目标简介

　　中国“水十条”是国务院2015年4月发布的《水污染防治行动计划》的简称。作为我国政府在水污染防治方面的重大举措，这份文件一出台就引起了相关机构、各领域学者和各级管理人员的广泛注意。通过解读这份文件，我们就可以概括了解中国水十条的主要内容。下面我们重点解释一下全球水目标的概念。“全球水目标”可视为联合国水机制（UN-Water）提出的“2015年之后的全球水目标”（A Post-2015 Global Goal for Water）的简称，是指联合国相关机构正在规划中的2015年之后的远景水事工作规划。我们可以从两个层面来解读这个概念：一是宏观层面的联合国2015年后议程（post-2015agenda）；二是微观层面的联合国水事工作规划。

　　联合国2015年后议程的规划和制定工作始于2010年9月召开的第65届联合国大会千年发展目标高级别会议。这次会议认为由于联合国21世纪初提出的千年发展目标（MDGs）将于2015年结束，因此国际社会应该构建一个后续的发展议程，来指导全球未来的发展合作。随后，联合国又开展了一系列相关工作。这包括2011年9月正式成立的关于2015年后议程的联合国系统工作组，2012年6月在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展大会（简称“里约+20峰会”）， 2012年7月成立的联合国秘书长2015年后发展议程高级别名人小组（HLP），2013年1月成立的联合国大会可持续发展开放目标工作组（OWP，简称“开放工作组”）。上述机构在实质上已经将“千年发展目标（MDGs）”和“可持续发展目标（SDGs）”并轨。[4]正如“里约+20”会议所发表的会后公报《我们想要的未来》（The FutureWe Want）所指出的那样，“由于水与很多全球性调整紧密联系在一起，因此它是可持续发展的核心”。[5]这使得2015年之后的全球水目标成为全球可持续发展总体目标的重要组成部分，自然也成为2015年后议程相关工作组的重要关注对象。

　　作为联合国2015年后议程重要组成部分的同时，2015年之后的全球水目标也可视为是联合国水事工作规划自身的延续。水事务一直是联合国重点关注的基本议题之一。在长期的工作历程中，联合国一方面通过将2003年宣布为“国际淡水年”和将2008年宣布为“国际环境卫生年”等活动，开展了大量水文化方面的教育宣传活动；另一方面先后制定了“国际饮水十年（1980-1990）”和“生命之水十年（2005-2015）”大型水事工作规划，引导国际水事务的发展方向。在“生命之水十年”即将结束之际，2015年之后的国际水事发展规划的制定逐渐提上日程。[3]在2015年之后全球水目标的规划和制定中，很多机构都提出了自己的观点。这些代表性的机构既包括联合国系统内主要关注水事务的专业性机构，例如联合国水机制和国际水文计划（UNESCO-IHP），还包括致力于2015年后发展议程规划和制定的临时性机构，例如联合国秘书长2015年后发展议程高级别名人小组和联合国大会可持续发展开放目标工作组。其具体工作如下：

　　一是联合国水机制。联合国水机制是一个专业致力于淡水及相关事务的联合国机构间组织。2014年1月，联合国水机制推出了技术性建议报告《2015年之后的全球水目标：来自联合国水机制的关键发现和建议的整合》，提出“确保所有人可持续获得用水”的发展目标。[6]

　　二是国际水文计划。国际水文计划是联合国教科文组织下属的一个致力于水事务合作的政府间机构。在为2014年6月18日到20日联合国教科文总部巴黎召开的国际水文计划政府间委员会第21次会议并行活动“2015年之后发展议程和可持续发展目标之水”而起草的讨论论文中，国际水文计划将全球水目标定位为“确保可持续发展的水安全”。[7]

　　三是联合国秘书长2015年后发展议程高级别名人小组。该小组成立后先后召开了四次会议，于2013年5月31日向联合国秘书长递交了题为《新型全球合作关系：通过可持续发展消除贫穷并推动经济转型》的报告。该报告将“实现所有人都可以获得水和卫生”服务作为其所提出的12个发展目标中的第6个[7]。

　　四是联合国大会可持续发展开放目标工作组。该小组被授权拟定一个可持续发展提案供2014年联合国大会审议。2014年7月19日，“开放工作组”公开发表了《成果文件》。“确保所有人都可以获得水和卫生服务，相关资源应该得到可持续管理”成为该报告提出的17个可持续发展目标（SDGs）中的第6项。[9]

　　2全球水目标与中国“水十条”水污染防治事务比较

　　由于2015年之后的全球水目标的具体细节仍处在进一步讨论和磋商中，因此虽然相关机构已经从水与卫生、水使用效率与水资源的可持续使用、水资源综合管理（IWRM）与水治理、水质与废水管理和水相关灾害等层面，广泛讨论了2015年之后全球水目标应该包含的各项子目标，但这些文献所包含的各项数据和要求尚不是最终正式定论。[7]不过这些讨论在很大程度上反映了联合国2015年之后全球水目标的价值取向。这些子目标中与水污染防治相关的项目以及中国水十条相关内容可整理如下：

　　表1：联合国不同机构[7]和中国“水十条”水污染防治目标比较（从联合国教科文组织国际水文计划2014年起草的讨论论文第11页表格改编而来）

　　为更好实现上述目标，相关机构需要研制出若干指标，来科学衡量全球各地相关目标的实现情况。以联合国水机制为例，它和中国“水十条”各自提出的水污染防治行动的评价指标可归纳如下表：

　　表2：联合国水机制[6]和中国“水十条”水污染防治指标比较

　　联合国全球水目标与中国“水十条”之间的初步比较分析表明：

　　一、在水污染防治层面，作为联合国系统内水事务的总协调机构，联合国水机制对全球未来水目标的勾画吸收了包括国际水文计划等成员组织的建议，在目前阶段将重点放在了对目标所包含各项指标的细化上，对具体目标百分比的确定持开放态度，以有待各相关机构的进一步讨论和完善；国际水文计划在吸收其政府间委员会讨论的基础上，提出的全球水目标相对联合国其他机构更具体一些；联合国秘书长2015年后发展议程高级别名人小组和联合国大会可持续发展开放目标工作组对水问题的讨论更多体现在其对水人权和水对可持续发展支撑的关注上。

　　二、将中国“水十条”放在全球水目标的背景中，我们发现中国水十条提出的主要目标概括性较强，其提出的主要考核指标则与国际水文计划提出的水污染防治目标在指导思想上具有一定的相似性。从全球水目标所提出的复杂考核体系出发，中国水十条可以吸收其长处，特别是其对水污染防治工作与水人权保障关系等问题的研究，进一步细化自身的相关目标和指标，以更快更好地实现水污染防治工作所提出的各项要求，履行好相关国际义务。

　　三、联合国对全球水目标的制定在宏观层面属于联合国2015年后可持续发展总体目标的一部分，因此比较重视对水污染防治与其他水事工作关系和水事务与可持续发展其它议题关系的研究。我国“水十条”虽然通篇没有检索到“可持续发展”这个术语，但其实质内容则与可持续发展理念是相通的。我们应该在仔细研读联合国文件和中国政府对联合国2015年后议程工作相关立场文件的基础上，进一步完善中国水十条所提出的各项要求，更好实现可持续发展的目标。

　　3中国“水十条”推出的意义

　　中国水十条的出台是在新形势下我国政府在水事务方面的又一重大举措。在水事务的重要性不断提升的国际大背景下，这一文件的推出对我国做好相关工作具有积极的指导作用和重大的现实意义，主要表现为：

　　一是有助于大力推进水生态文明建设工作。由于水生态文明建设工作在在整个生态文明建设中的基础性地位，水利部2013年1月4日印发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》。[10]做好水污染防治工作是水生态文明建设中的关键一环，攸关整个生态文明建设事业的成败。水十条的科学规划和严格落实有助于全球水目标在我国的早日实现，能够为中国整个水生态文明建设提供水质层面的保障。

　　二是有助于切实保障全体人民的水人权。[11]由于水在人类生活中的基础性作用，联合国相关机构已经将获得基本用水和卫生条件作为人权的基本组成部分。联合国各机构在对2015年全球水目标的规划中，也充分考虑了在全球充分实现水人权保障的重要性。水十条的落实有助于在全国各地早日实现碧水蓝天，满足人民对足量干净用水的需求，是切实保障人民水人权的一项基础性工作。

　　三是有助于我国政府更好履行相关的国际责任。我国是联合国各项国际水事工作的积极参与者和忠实履行者。在“生命之水十年”国际行动十年所提出的将不能获得安全饮用水的人口减半的要求方面，我国早在2008年就实现了“生命之水十年”国际行动十年所提出的将不能获得安全饮用水的人口减半的要求，提前6年实现了联合国相关机构所规划的目标。[12-13]在联合国2015年后议程的规划中，我国政府积极参与了各项事务的磋商，外交部发布了一系列中国政府立场文件。[4]中国水十条对我国政府早日实现全球水目标所提出的各项要求具有积极的推动作用。