周健民：需反思我国主要污染物减排制度整体设计

　　这一矛盾现象增加了公众对政府环保工作的不信任感，需要重新反思我国的主要污染物减排制度的整体设计

　　举国上下，都在讨论雾霾问题。

　　“从‘十一五’开始我们就将主要污染物排放总量减排作为考核地方政府工作实绩的约束性指标，各地的减排工作取得了相当大的成绩。” 全国政协委员、中科院南京分院院长周健民对21世纪经济报道分析，但在减排的实际操作过程也出现了“指标不合理”、“考核不科学”和“配套不到位”等问题。

　　周健民认为，上述问题的结果就是人们看到“减排数据上去了”而“环境质量却下降了”的矛盾现象。这一矛盾现象进一步加剧了公众对政府环保工作的不信任感。“因此需要重新反思我国的主要污染物减排制度的整体设计。”

　　“数字减排”的假象

　　《21世纪》：主要污染物减排制度一个最基本的前提就是污染物的排放总量基数，不少专家认为这个基数并不准确。

　　周健民：污染物排放总量基数是减排工作的基础，根据国家的规定，减排依据是2008年全国污染源普查的数据，然而由于此次普查方案设计、工作实施和数据统计方面存在的缺陷，相关数据与实际情况差异较大，难以真实反映各地的实际排污状况，虽然环保部在2010年对普查数据进行了更新调整，偏差问题有所改善，但排污总量基数不实仍是普遍存在的问题。此外，一些由于种种原因未纳入普查的排污单位成为减排黑户，其排污数据不敢报、减排数据不能报还成为部分地区的难言之隐。

　　《21世纪》：如果承认基数不实的话，那么是不是意味着现有主要污染物减排方案中的减排目标也会出现问题?

　　周健民：现行的减排方案采用了考核排污总量绝对值的方式，未充分考虑各地的产业结构、排污基数和污染物治理水平。在此状况下，一些环保工作基础比较好、污染物排放强度(单位产出所排放污染物的相对值)较低、减排空间已经较小的地区要与原本排污控制水平较差的地区同比例减排，一些处于经济快速增长阶段的地区要与经济成熟地区同步减排，这种一刀切的考核要求明显不合理。为完成考核任务，各级政府和部门还层层加码，造成了所谓“鞭打快牛”式的不正常工作局面，破坏了减排的合理性，也伤害了环保先进地区的工作积极性。

　　而更重要的是这种不切合实际、难以完成的减排任务会迫使基层部门采用不正常的技术手段进行数据处理，从而出现所谓“数字减排”假象。

　　考核的手段比较简单粗放

　　《21世纪》：主要污染物总量减排任务的完成采取层层分解的方式完成，不少地方对以行政为主的减排方式抱怨较多。

　　周健民：这是因为我们的减排工作缺乏统筹。排污总量减排是个系统工程，其推进需要法律、法规的配套、经济手段的促进和科学技术的支撑，但在实际工作中政府的行政规定往往是减排工作的唯一依据。由于缺乏相关手段的有效配合，环保部门往往陷于减排单兵作战的困境，而减排企业则面临“减排无方”或“减排亏损”的难题，减排工作缺乏向纵深发展的能力和动力。

　　《21世纪》：主要污染物总量减排指标，是环保领域少有的约束性指标，所谓约束性指标的一个重要特征就是其考核比较严格，如果不达标将被问责。您如何评价现有的考核机制?

　　周健民：考核是检验工作成效的重要手段，然而多年来减排考核过程中表现出来的教条主义现象比较严重，考核专家常常不顾实际情况仅根据所谓公式和比例进行推算，并根据各种需要进行指标平衡，而通过实测和在线监测所获得的排污数据则沦为低等级参考，这种简单化、粗放式的做法抹平了地区间和企业间污染治理水平的差异，这也严重打击了基层部门的工作积极性。

　　此外在排污总量的减量和增量等考核参数的测算方面也存在诸多技术方面的缺陷，在试图简化工作的同时反而把一些问题复杂化了。

　　用排污强度替代排污总量作为考核指标

　　《21世纪》：正是由于我国现有的主要污染物减排制度，存在上述四个比较突出的问题，才会出现“减排数据上去了”而“环境质量却下降了”的矛盾现象。那么您对改进减排制度有哪些建议?

　　周健民：首先，核定排污总量基数。统计学原理表明，在大样本的数据调查中科学设计的抽样调查比普查更准确、更有效。为提高减排基础数据的科学性，建议结合年度排污申报和环境统计工作，采取重点源详查、普通源抽查方式进行排污总量数据的进一步修正，并允许补充漏报的排污单位，从而摸清真正的减排家底，为科学制定今后的减排方案打好基础。为促使基层单位务实申报，建议不追究以往数据问题的责任。

　　其次，科学建立减排指标体系。减排的目的是通过科学和先进的手段减少生产和生活中的污染物排放，孤立的排污量下降是无法与社会发展的实际水平和趋势相适应的。合理的减排表现应该是排污强度(即单位GDP的污染排放量)的降低，因此将排污强度替代排污总量作为减排考核指标更加科学，建议通过调查研究，对现有减排指标体系进行全面优化调整，从根本上解决目前减排之路越走越窄的瓶颈问题。在设定减排考核指标时应该考虑地区产业结构特点、经济发展阶段、现有减排技术水平和减排指标之间合理关系等因素。虽然因地制宜地设计减排指标难度较大，但只有科学合理的指标才能真正有效地指导减排工作，“科学减排”应该成为工作的指导思想。

　　再者，综合统筹制定减排方案。减排是政府的综合性工作，需要环保、经济、科技和司法等各个部门协同推进，其中经济手段的促进、科技手段的支撑、法律手段的强制和行政手段的推动需要齐头并进。因此，减排工作特别需要政府统筹各部门进行顶层设计，其中需要强化对减排经济策略的完善，以充分发挥市场化的减排引导和激励作用，只有综合性的配套措施到位，减排工作才能落到实处，才能不断发展。

　　最后，应合理规范减排考核方法。减排考核涉及到的范围很广、对象较多，要在每年年底的短时间内进行全面、细致的考核确实存在一定的难度，但这并不能成为考核简单化、教条化的理由，相关部门应该更加细致地研究科学、合理的考核方式，例如：采取分层随机抽样的办法选择考核对象，更多地利用已有的环境信息化系统进行数据采集和分析，提高考核效率;将数据核实工作与日常检查中的在线监控比对相结合，从而使考核工作分解到整个年度，提高考核的充分性;综合考虑理论值、实测值和在线监测值的比例关系，必要时采取飞行监测模式进行数据核实等，提高考核的科学性;对于考核发现的造假问题采取严肃的法律手段进行处理。