全国人大常委会听取《大气污染防治法》实施情况的报告

　　十二届全国人大常委会第十一次会议今天上午举行第二次全体会议。会议听取了全国人大常委会副委员长沈跃跃关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）实施情况的报告。

　　今年5月~9月，全国人大环资委组成人员和全国人大代表组成5个检查组分赴10省（市）进行了检查。

　　这次检查的重点是，各地各部门在落实《大气污染防治法》主要法律制度、依法加强大气污染防治监管、推动大气污染综合治理、改善大气环境质量等方面采取的措施和存在的主要问题。这次检查突出重点区域，检查组检查了京津冀及周边、长三角、珠三角等大气污染防治重点区域，广泛听取各方面意见建议，紧紧抓住影响大气环境质量的突出问题，通过检查推动大气污染防治工作深入开展，同时与立法工作相结合，征求各方面对《大气污染防治法》修改的意见和建议，为修改法律打好基础。

　　沈跃跃在报告中指出，国务院及其有关部门高度重视大气污染防治工作，积极贯彻实施《大气污染防治法》，将防治大气污染作为改善民生的当务之急，作为转方式、调结构的关键举措和推动生态文明建设的重大任务，出重拳强化污染防治，制定实施了《大气污染防治行动计划》，依法推动工作深入开展。2014年上半年，74个重点城市细颗粒物（PM2.5）浓度同比下降7.9%，可吸入颗粒物（PM10）浓度下降6.5%，达标天数比例提高1.6个百分点。

　　 持续推进主要污染物减排

　　到今年上半年，燃煤电厂脱硫、脱硝机组占总装机比例已分别达到93%和63%。

　　报告指出，根据法律有关规定，国家已将二氧化硫和氮氧化物作为“十二五”经济社会发展的约束性指标，主要污染物减排工作持续推进。各地积极推动排污收费制度的实施，不断提高主要污染物排放收费标准，北京、天津等地提高了5~15倍。大气污染防治标准不断完善，国务院有关部门发布了新的环境空气质量标准，将细颗粒物、臭氧和一氧化碳浓度限值纳入指标体系，制定了200多项涉气环境标准、技术政策和规范等，不断提高火电等重点行业排放要求，对重点区域实施特别排放限值，部分地区进一步严格了地方排放标准。大气污染监测体系不断健全，国务院及其有关部门制定了统一的监测方法，建立了重点城市空气质量日报制度，全国空气环境质量监测网络逐步建立。各地不断推进环境影响评价、限期治理等法律制度的实施，对防治大气污染发挥了重要作用。

　　各地加大产业结构调整力度，严控高污染、高耗能行业新增产能，加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能。河北省从去年11月到今年上半年共压减钢铁产能近2000万吨、水泥产能近3000万吨。同时，各地大力发展节能环保等战略性新兴产业和生产性服务业，推动了产业转型升级。各地强化工业污染防治，到2014年上半年，燃煤电厂脱硫、脱硝机组占总装机比例已分别达到93%和63%。各地不断强化机动车环保管理，加快淘汰高排放的黄标车和老旧车辆，今年1~8月份共淘汰331.7万辆。有关部门出台了相关鼓励政策，加快新能源汽车的推广应用。同时着力防治燃煤、扬尘和其他污染。多数重点城市划定了高污染燃料禁燃区，加快淘汰燃煤小锅炉，推进洁净煤生产和使用。

　　 《大气污染防治法》贯彻实施中存在哪些问题？

　　2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73%，但在全年查处案件中，大气污染类仅占12%。

　　沈跃跃在报告中同时指出，从检查情况看，大气环境质量不容乐观，形势依然严峻，《大气污染防治法》的贯彻实施中还存在不少问题，需要引起高度重视。

　　问题一：结构性污染问题突出

　　沈跃跃说，有的地方政府过于追求发展速度，重化工产能快速扩张，钢铁、水泥、电解铝等高污染、高耗能的产能严重过剩，产业结构重型化特征明显。2013年，工业能源消费量占全国能源消费总量的73%，六大高耗能行业能源消费量占工业能源消费总量的79%。部分老工业城市主城区及周边还存在大量重污染企业，严重影响城市空气质量。二是能源结构不合理，燃煤污染问题突出。有的地方政府和部门对改善能源结构、积极发展清洁能源重视不够，煤炭消费量增长较快，弃风、弃光现象严重。2013年全国煤炭消费总量达36.1亿吨，占能源消费总量的65.7%。特别是在北方冬季采暖期，燃煤量大面广、管理粗放，城郊和农村散煤燃烧后直接排放，导致空气质量季节性下降尤为明显。

　　问题二：执法监管责任落实不到位

　　检查中发现，一些地方政府改善大气环境质量的责任尚未完全落实。一是环境执法不到位。有的地方执法不严、违法不究，存在人情执法、以罚代管等问题，违法排污行为得不到有效遏制；二是基层监管能力严重不足，调查难、取证难、查处难问题突出。2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73%，但在全年查处案件中，大气污染类仅占12%；三是监管职责不够明确。据有关部门统计，《大气污染防治法》规定的52项管理职能中，有20项没有明确管理部门。有的管理职能存在交叉情况，比如，机动车管理职能涉及环保、公安、工业、交通、质检等13个部门，部门间未能有效协调联动。

　　问题三：企业防治污染主体责任不落实

　　检查中发现，一些企业法律意识淡薄，尚未真正落实防治污染的主体责任。有的企业治污设施建设滞后，技术水平低，提标改造进展缓慢，难以做到污染物达标排放。部分企业治污设施不正常运行，采取“一来就停，一走就排”、“昼停夜排”、瞒报虚报监测数据等方式应付和逃避执法监管。此外，企业违法排污被查处后的罚款额度远低于治污成本，不少企业宁愿缴罚款也不主动治污。

　　问题四：应对区域性复合型大气污染措施不完善

　　报告指出，针对当前大气污染的区域性特点和复合型特征，现有的联防联控机制作用发挥不够。缺乏区域协同控制大气污染的统一规划，车用燃油品质、污染物排放标准等环保、能耗的标准不一，缺乏统一的区域产业准入目录，环评会商机制有待完善。区域重污染天气监测预警机制尚不健全、应对能力有待提高，环境空气质量监测、污染源监测的信息尚未完全共享。综合防治污染的政策措施不够完善，对多种污染物协同控制不够，难以实现对污染物排放的有效控制。

　　问题五：大气污染防治法律法规不够健全

　　检查中发现，当前，防治大气污染的目标责任和考核评价制度不完善；重末端治理，轻源头预防；缺少区域大气污染联防联控、重污染天气应对等制度；尚未建立有效的公众参与机制，公民在大气污染防治中的责任和义务不明确；对执法人员不作为，执法不严、违法不究的行为缺乏责任追究制度；对企业违法行为的处罚措施不足、力度过小，严重影响了法律的威慑力；环境司法制度不健全，量刑难、执行难的问题突出。同时，排污许可、面源污染控制、机动车管理等配套法规没有及时出台，也影响了法律的有效实施。此外，资金不足和科技支撑不强也制约了大气污染防治工作的深入开展。

　　怎样推动大气污染防治工作向纵深发展？

　　各级政府要加强统筹协调，细化部门职责，形成有关部门齐抓共管的工作机制。

　　加快产业结构调整步伐。实行污染物排放总量和排放标准双重控制制度，严格产业准入和退出标准，加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能。

　　健全区域联防联控机制。完善大气环境保护目标责任制和考核评价制度，明确地方政府的环保责任。

　　沈跃跃强调，大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济社会健康发展。各级政府要进一步提高对大气污染防治工作重要性、紧迫性和艰巨性的认识，认真贯彻实施《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律，依法推动大气污染防治工作向纵深发展。她在报告中提出5点建议。

　　建议一：落实责任，形成防治大气污染工作合力

　　各级政府要加强统筹协调，细化部门职责，形成有关部门齐抓共管的工作机制。地方各级政府要切实对本辖区的大气环境质量负责，建立健全目标责任制，加大督查考核力度，严格奖惩措施。企业要依法落实防治污染的主体责任，积极实施清洁生产改造，加强污染治理设施的运行管理，严格执行大气污染物排放标准。要加大宣传力度，引导公民树立“保护环境、人人有责”的观念，营造“同呼吸、共奋斗”的社会氛围。

　　建议二：突出重点，依法推进大气污染防治工作

　　加快产业结构调整步伐。实行污染物排放总量和排放标准双重控制制度，严格产业准入和退出标准，加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能。对重污染企业实施环保搬迁改造或关闭措施。积极推进能源结构调整，建立和实施煤炭消费总量控制制度，推动煤炭的清洁高效利用，大力发展清洁能源，积极推广风能、太阳能、核能等新能源和可再生能源的应用，加强电网建设，落实全额保障性收购制度。着力强化重点行业综合治理。加强对火电、钢铁、水泥等重点行业脱硫、脱硝和除尘工程的运行管理，确保污染物达标排放。严格控制石化、化工等行业挥发性有机污染物排放。加快重大清洁生产技术的推广应用，从源头削减污染。积极发展绿色建筑，推进建筑节能减排。统筹机动车污染防治工作。强化机动车环保管理，严厉打击生产、销售环保不达标车辆的行为。加强在用机动车尾气排放检测，加大对超标排放机动车的整治力度。加快提升车用燃油品质，加强油品质量监管。大力发展公共交通，提倡绿色出行，提高城市智能交通管理水平。

　　建议三：强化执法监管，确保法律制度有效实施

　　严厉打击环境违法行为，解决违法成本低的问题。进一步加强对大气污染重点行业企业污染排放的监管，依法严惩超标排污、偷排偷放、监测数据弄虚作假等违法行为，严肃追究相关企业责任人的责任。二是强化过程监管，解决执法不严的问题。加强环境监测体系建设，对企业生产全过程实施在线监控，提高在线监测数据准确性，推进企业环境信息公开。加强基层环保队伍建设，严肃追究失职渎职行为，不断提高环境执法水平和公信力。三是形成监管合力，解决部门职责不清的问题。理顺环境监管体制机制，加强部门联动，提高监管效能。充分发挥环境司法作用，做好行政执法与环境司法有效衔接。

　　建议四：完善政策措施，科学推动大气污染防治工作

　　健全区域联防联控机制。进一步完善大气污染联防联控制度，加强统一规划、统一标准、环评会商、联合执法、信息共享、区域性重污染天气监测预警及应急联动等工作，切实解决重污染天气准确预测难、应急响应慢、联动水平低等问题。二是充分发挥政策引导作用。进一步加大黄标车和老旧机动车淘汰力度，落实好新能源汽车推广应用政策。完善配套政策，推动化石能源的清洁高效利用，促进新能源、可再生能源的快速发展。加大各级财政投入力度。探索建立多元化投融资机制，鼓励民间资本和社会资金投入大气污染防治。三是强化科技与产业支撑。整合科技资源，开展大气环境容量评估，加强大气污染来源解析、区域传输等基础性研究。加快推进监测预警体系建设。加强节能减排关键共性技术研发，支持高效实用技术推广应用，促进环保产业积极健康发展。

　　建议五：加快法律修改进程，完善大气污染防治法律制度

　　沈跃跃说，检查中各方面对现行《大气污染防治法》提出的修改意见主要有：完善大气环境保护目标责任制和考核评价制度，明确地方政府的环境责任，强化对地方各级政府、有关部门及其负责人的考核；强化企业治污主体责任，加大对违法企业及相关责任人的惩处力度；明确公民的环保义务；建立重点区域联防联控、重污染天气监测预警及应急响应制度；建立和完善煤炭消费总量控制、污染物排放总量控制和排污许可制度，科学制定和修订大气污染物排放标准；强化污染的源头管控和多污染物协同控制，加强机动车船尾气、扬尘、挥发性有机物的排放监管；加快制定排污许可、面源污染控制、机动车管理等配套法规。全国人大常委会已将修改《大气污染防治法》列入今年立法计划。