凸显四大亮点环保体制改革走向纵深

　　向环境污染宣战，水、大气、土壤新三司整装出发。中国行政体制改革研究会秘书长王满传认为，三司的设立不仅有利于整合有限的资源“对症下药”。从机构名称的变化可以看出，环境政策正在从污染物控制转向更加注重改善环境质量和提升综合治理能力。而这，只是“十三五”环保管理体制改革的冰山一角。

　　环保部自2008年以来首次开展内部机构调整。

　　6月13日，环保部对外通报称，2015年2月，中编办批复环保部不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，设置水环境管理司、大气环境管理司、土壤环境管理司。为此，环保部制定了内部机构调整实施方案，并于2016年3月启动实施。

　　环保部称，三个环境管理司自组建以来，人员已基本调整到位，工作机制不断完善，各项工作正协调有序推进。

　　“按环境要素设置水、大气、土壤三个司，体现了典型的环境问题导向，这是环境治理从过去的总量减排转变为环境质量改善在组织机构上的体现，这是一个不小的进步。”中科院科技战略咨询研究院副院长王毅分析。不过，王毅强调，这只是环保管理体制改革的一部分，环保部内部多项管理手段仍需等待时机进一步理顺。

　　重构环保部

　　事实上，早在2016年3月，环保部表示，根据中央有关部门批复，环保部不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，设置水、大气、土壤三个环境管理司。目前整体工作还未完成。消息一出，引起业界热议。

　　在此背景下，环保部内设机构的调整也在紧锣密鼓地进行。“为积极稳妥推进这项工作，一年来，我们进行了认真调查研究，广泛听取了各方面的意见。”环保部表示，在此基础上，研究制定了实施工作方案。由于机构调整涉及面广，内部职能、运行机制的建立和人员配备完全到位尚需要一个过程。

　　对此，上述环保部官员称，所有的环境要素就是大气、水、土壤，环保部机构调整是为了覆盖这三个要素，同时，也是为了便于实施大气十条、水十条和土十条。“（我们）之前对这个调整并不清楚，为此专门成立了一个班子，保密地在做，之前是有些传闻，但是，从来没有看到过正式的东西。”该环保部官员说。

　　实际上，作为“最尴尬”的部门之一，管理权限的交叉问题一直是环保管理的痛点，以水污染防治为例，就会涉及环保部、住建部、水利部等部门，相关部委之间的统一、协调问题也争议多年。此次机构调整，成立专门的大气、水、土壤管理司后，当前的管理格局会不会发生一定变化呢？

　　与此同时，近年来围绕环保“大部制”的机构改革建议和构想不少，此次机构调整后会加强环保部在相关环境要素领域的管理，会不会是在为大部制铺路？

　　“三司”将带来哪些变化？

　　据公开资料，此次机构改革将原科技标准司涉及水、大气、土壤的环境质量标准、污染物排放标准等的拟订职责，将原污防司涉及水、大气、土壤的管理职能，原总量司涉及水、大气的管理职能和生态司涉及到土壤的管理职能都取出来，重新整合成水、大气、土壤三个环境介质司。三个环境介质设立专司会给环境治理带来什么变化？

　　在2016年全国两会环保部的新闻发布会上，环保部长陈吉宁曾表示，做这样一项改革，主要目的就是要强化“以环境质量改善”为环保工作的核心。他说，水、土壤、大气是三个有明确质量要求的环境介质，将它们作为环保部的核心业务司，将进一步强化环保部的工作目标是围绕大气、水、土壤环境质量的好转和改善来梳理业务，强化工作要求，提高工作质量。

　　据了解，在过去十年里，总量减排一直是环保工作的核心“抓手”。很长一段时间内，能够对地方政府进行约束的唯一的环保指标，就是总量。然而，对地方的考核，究竟应该是以环境质量来考核，还是总量任务完成的情况来考核；对企业的排放，究竟应该是按达标排放来管理，还是总量指标来管理，争议之声不断。

　　环保专家彭应登对此指出，“三司”的设立是伴随着治污形势的变化提出的，面对雾霾问题的不断突出，水污染事件、土壤污染事件的不断涌现，原有的按新、老污染源划分进行排放达标综合管理的手段越来越“力不从心”，在这种情况下，针对水、大气、土壤环境介质进行专项管理，也给了环保工作新的“抓手”。

　　“十三五”迎蜕变

　　事实上，在绿色发展理念的引导下，中国环境治理体制机制改革正走向“深水区”。

　　政策法规体系不断完善。2014年，面对雾霾围城，中国制定了《大气污染防治行动计划》（“国十条”）；2015年，应对水危机，中国出台了《水污染防治行动计划》(“水十条”)，；就在上个月，为推动土地修复，中国颁布了《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)。同样在2015年，被称为“史上最严环保法”的新《环保法》实施，而为中国生态文明体制改革做出顶层设计的《生态文明体制改革总体方案》也获得中央政治局审议通过。

　　执法督政机制不断突破。环评机制逐步理顺，环保部门直属的“红顶”环评机构陆续脱钩，不符合条件的项目环评面临“斩首”；垂直管理改革稳步推进，环保部、中编办筹划的“三步走”路线图出台，省级以下环保机构监测、监察、执法垂直管理也将在今年开展试点；执法机制得到创新，环境监察机构法律地位逐步加强，环、公、检、法联合机制不断完善；监管机制持续改革，地方环保迎来中央督察，党政“一把手”面临“约谈”窘境，“党政同责”、“一岗双责”等生态文明绩效评价考核和责任追究制也被提上日程。

　　环境治理体系不断规范。污染防治区域联动出炉，京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控地方版防治方案显现；农村环境治理投入加大，美丽乡村建设模式不断拓展；环保信息公开成常态，政府、企业时时处处面临舆论考验；生态环境损害赔偿试点批复，环境违法将遭遇高成本处罚。

　　市场手段调节不断增多。税制“绿色化”稳步推进，环境税开征迫在眉睫；绿色金融服务不断深化，绿色产业、节能环保等领域支持力度不断加大；资源价格改革继续深入，阶梯价格制度成为各地部署重点；社会投资进入环保市场，水污染、固废、土壤将吸引社会资本跑步进入，众多上市公司正在积极布局。