污染在水中根子在岸上

　　浙江金华日前正式公布了《金华市水环境保护条例》（以下简称《条例》）。作为当地首次行使地方立法权之后制定的第一部实体地方性法规，《条例》将于3月1日起施行。

　　《条例》共分6章50条，主要包括强化政府主体责任、划清部门企业公众责任义务、加强基础设施建设运营监管、明确水域管理责任人员责任和实现法律责任有所创设突破等五大亮点。

　　金华市环保局相关负责人表示，水环境问题往往是“污染在水中、根子在岸上、关键在人上”，《条例》正是针对水污染防治的这一关键点，对现有法律法规的有关规定进行了补充完善和创设突破，将为金华治水提供有力的法律保障。

　　亮点1

　　强化政府主体责任，形成全流域治水局面

　　金华境内河流众多，河网密布，流域面积广，且处于钱塘江、浦阳江、瓯江等河流上游地区，区域环境敏感，水环境保护责任非常重大。

　　金华市“五水共治”办公室常务副主任朱恒钱说，通过深入开展“五水共治”，2016年，全市11个国家考核断面、16个省控断面、10个市界出境断面、20个县市交接断面、8个饮用水水源地水质均在I类~Ⅲ类之间，实现了5个100%达标； 42个地表水市控以上断面中有41个达到Ⅲ类以上，水环境质量提升实现了历史性突破。

　　尽管金华的水污染防治效果显著，但仍存在一些问题。比如金华全市涉及的上下游河流关系多达16组，以金华江为例，干流源头在金华境内的磐安县，依次流经境内东阳市、义乌市、金东区、婺城区后，在兰溪市汇入兰江，其间还有支流在两地间多次穿插、双方互为上下游的情况，所以常常存在下游埋怨上游治水控污不力导致下游治水压力过重，进而互相推诿、形成治水“盲区”等情况。

　　为弥补制度机制设计中的缺陷，强化全流域治水的责任担当，调动全流域治水的积极性，《条例》第4条规定：各级人民政府对本行政区域内的水环境质量负责；市、县（市、区）人民政府应将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划、计划，加大对水环境保护的财政投入，建立健全水环境保护协调机制，督促有关部门依法履行监督管理职责，并每年向本级人民代表大会及其常务委员会报告水环境保护工作情况；乡（镇）人民政府、街道办事处应当加强本辖区内水环境保护工作，配合有关部门做好水环境保护相关监督管理工作。

　　同时，《条例》还明确市、县（市、区）人民政府应当开展本行政区域水环境保护年度考核，建立对饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区以及有关生态保护区区域的水环境生态保护补偿机制，以及以跨县（市、区）河流交界断面、市界出境断面出水水质达标和改善为标准的流域水质考核奖惩制度。

　　亮点2

　　细化部门、企业、公众责任义务，督促全社会参与

　　“治水是一项系统工程，涉及多个部门。部门之间能否高效沟通、通力合作，决定了治水的成效。”朱恒钱说，虽然近几年金华形成了全民治水的良好局面，但部门之间相互推诿的现象仍有发生。比如一家违法违规的河道采砂场，国土、水利、环保、公安、市场监管等多个部门都有监管职责，很容易出现多头管理造成的部门之间相互推诿情况。

　　为此，《条例》从法律法规层面进一步细化了政府有关部门在水环境保护工作中的职责分工。其中环境保护主管部门负责对水环境保护工作进行统一指导、协调、监督管理和考核评价，对企业事业单位和其他生产经营者（以下统称排污单位）污染物排放情况实施监督管理；国土资源主管部门负责地下水环境保护的监测管理，监督、监测、防止地下水过量开采和污染；住房和城乡建设主管部门负责城镇污水处理设施建设、管理和截污纳管指导工作，落实城市黑臭水体的治理；水行政主管部门负责水资源保护的监督管理，会同环境保护主管部门负责入河排污口设置的监督管理；渔业、农业、林业、发展和改革、经济和信息化、教育、公安、城乡规划、交通运输等有关部门依照有关法律、法规和本条例规定以及市、县（市、区）人民政府确定的职责分工，依法履行职责。

　　企事业单位和社会公众既是水环境污染的受害者，又是水环境污染的生产者，所以《条例》以强制或鼓励的形式，要求企事业单位与社会公众积极参与到水污染防治工作中。并明确任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对损害水环境的行为进行举报，举报查实的给予奖励。

　　亮点3

　　加强基础设施建设运营监管，完善“排清毒”系统

　　城镇水污染治理的关键是管网建设和雨污分流。金华属于南方雨水偏多城市，雨污合流排水系统并不适用，因此“五水共治”以来，共建设了污水管网近2000公里，提标改造管网630多公里，雨污分流改造720余公里，新扩建污水处理厂16座，新增污水处理能力42.8万吨/日。

　　“尽管如此，如果遇到多年一遇的持续强降雨，雨水有时还会涌入到污水管道，污水处理厂根本容纳不了。” 朱恒钱说，因此城镇截污纳管和污水厂提标改造的力度还要进一步加大。

　　针对这一情况，《条例》第20条~25条对城镇、工业集聚区、农村污水集中处理设施的建设和运营作了详细规定，规定“各级人民政府应当加强截污纳管工作，建设城镇污水集中处理设施以及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率”“城镇污水管网覆盖范围内的生活污水、工业污水应当纳入污水集中处理设施进行处理”“污水集中处理设施的运营单位应当保障处理设施正常运行，确保出水水质达到国家和省规定的相关排放标准”。

　　朱恒钱指出，虽然金华已有3607个行政村基本完成了农村生活污水治理工程建设，4369个村实行了村垃圾分类减量，但仍存在基础相对薄弱、历史欠账较多、资金投入不足、运营监管难度大等问题。为了保证农村生活垃圾处理设施和生活污水集中处理设施真正发挥作用，《条例》规定，市、县（市、区）政府还应当对农村生活垃圾、生活污水的收集、运输和处置费用给予财政补助和支持，并由县（市、区）住建部门或者县（市、区）政府确定的其他部门负责运营监管。

　　亮点4

　　明确水域管理者责任，深化“河长制”管理

　　去年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，明确在未来两年内将全面建立“河长制”。

　　“其实我市从2013年7月就率先实行了‘河长制’，主要支流、河道河流已经包河到人，做到了全覆盖、无遗漏。”朱恒钱说，这次《条例》将金华“五水共治”实践中形成的“河长制”提升为“水域管理责任人制度”，针对工作中发现的问题漏洞进行了进一步的补充完善，赋予了“河长”更加明确的工作职责和权利义务。

　　如《条例》规定：“水环境保护实行水域管理责任人制度。水域管理责任人应当牵头组织开展河流的水污染防治工作，建立多部门的协调联动机制，协调和督促有关部门按照各自职责做好排污口治理、疏浚清淤、保洁绿化、生态修复等综合治理工作，并对责任水域水环境质量考核结果负责。”

　　同时，《条例》还进一步明确了基于“河长制”的“网格水环境监管体系”，强调“市、县（市、区）人民政府应当按照国家和省有关规定，建立市、县、乡、村四级网格水环境监管体系，确定重点监管对象，划分监管等级，健全监管档案，采取差别化监管措施，加强对本行政区域内水环境保护的监督管理。”

　　亮点5

　　加大法律惩处力度，对环境违法行为“零容忍”

　　金华市环保局副局长王琳说，“五水共治”以来，金华共立案查处环境违法案件 5268 件，罚款近 2.6 亿元，行政拘留 437人，刑事拘留 444人。

　　记者了解到，为了坚持对环境违法行为的“零容忍”，《条例》按照浙江省人大“不重复上位法已有规定”的要求，根据地方立法权限，对法律责任进行了适当的创设突破，力争做到从高、从严、从重、从快查处各类环境违法行为。

　　如对排污口未按规定设立标志牌的行为，在第43条中创设“责令限期改正，逾期不改正的处2000元以上1万元以下罚款”的规定；对畜禽养殖户在饮用水水源保护区从事畜禽养殖活动的行为，在第44条中规定“责令停止违法行为，处2万元以上10万元以下的罚款，并依法报请本级人民政府责令拆除或者关闭”；在重点流域干流河道内采砂，由水利部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下罚款，情节严重的可并处没收作业设施设备；实施河（航）道疏浚、清障清淤的单位未采取有效措施造成下游水体污染，由水利部门、交通部门处1万元以上5万元以下罚款等。

　　《条例》还规定，排污单位向水体违法排放污染物受到罚款处罚，并被责令改正后拒不改正的，依法做出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

　　此外，《条例》还对环境信用、查封扣押、停水停电等水环境保护惩戒措施做出了详细规定。如建立排污单位环保诚信档案，相关信息纳入社会征信体系，并作为有关部门实施信用联合奖惩的重要依据；排污单位违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重水污染的，环保部门可依法查封、扣押造成污染物排放的设施、设备；排污单位拒不履行市、县（市、区）人民政府或环保部门依法做出的责令改正决定而继续违法生产经营的，政府可以做出停止或者限制向排污单位提供生产用水、用电的决定。