碳市场体系建设——推动温室气体自愿减排机制高质量发展

　　备受期待的全国温室气体自愿减排机制即将全面启动。这将成为我国碳市场体系中的重要组成部分，为全国减少温室气体排放注入强大推动力。

　　为了深入解读这一机制的运行原则，领会这一机制的战略考量和政策用心，推动全社会更加积极主动参与到减排活动中去，日前，新京报零碳研究院联合国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（国家气候战略中心）共同推出主题为“‘碳’路未来，推动温室气体自愿减排机制高质量发展”专题研讨会。

　　国家气候战略中心副主任马爱民分析了当前碳市场体系建设的价值，回答了此次CCER机制启动的7个核心关切。

　　新京报零碳研究院联合国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（国家气候战略中心）共同推出主题为“‘碳’路未来，推动温室气体自愿减排机制高质量发展”专题研讨会。

　　我们为什么需要碳市场？

　　在全球应对气候变化的大形势下，很多国家都把碳定价作为落实碳排放目标的重要政策工具。所谓碳定价主要包括两种形式，一是碳排放交易市场，二是碳税。碳市场现在全球已创建了几十个，实施碳税的国家也有不少。我们国家优先发展碳市场，而没有采取碳税的方式来落实碳定价，主要是基于两者相比，碳市场可以发挥多方面的作用。

　　1）在促进减排方面，与碳税相比，碳市场的一个优势是通过碳市场的方式可以收到更确定的减排效果。我们在确定碳市场，确定碳排放量分配的时候，一般会确定排放目标。而碳税在设定某一税收水平的时候，会达到什么样的目标，比如排放一吨二氧化碳征收10元还是50元，并不能准确地知道它的减排效果是怎样的。所以从实现目标来说，碳市场是更加有效的方式。

　　2）碳市场可以发挥多方面作用，除了促进减排以外，还可以促进企业创新。在正常情况下，如果确定一个碳排放的标准，往往企业在达到这个标准后，可能就失去了进一步采取行动的积极性，觉得已经达标了，就完成任务了。但是在碳市场这种情况下，企业做得越多，获得的回报就越大。这可以促进企业不断地深入挖掘减排的潜力。

　　3）在促进企业发展方面，碳市场可以促进生产要素的合理流动，使资金从高排放的行业、企业，向低排放的行业、企业转移，从总体上有利于调整经济结构和产业结构。

　　4）碳市场还有其他的一些优势。比如，碳市场配额分配可以是有偿的，通过有偿分配再把资金投入支持企业减排的项目中去，形成良性循环。

　　为什么需要建立多元化的碳市场体系？

　　实现“双碳”目标需要有效的政策工具，而碳市场已经被证明行之有效；国内外的实践已为全国碳市场发展提供了借鉴。随着《巴黎协定》第六条合作应对气候变化的谈判基本完成，气候变化领域的国际合作也衍生出新的机遇。

　　当前，全国碳市场已经启动，但仍处于初级阶段，覆盖范围、覆盖主体、交易产品还比较有限。即使我们考虑到全国碳市场进一步扩大之后，仍然在很多领域还没有覆盖，这样就为其他的市场机制发挥作用留下了空间。不同的市场机制之间可以发挥相互补充的作用。

　　因此，我国要建立以全国碳排放权交易市场为主体，包括自愿减排交易市场、地方碳市场，以很多地方正在探索的碳普惠机制作为补充的多元碳市场体系。

　　碳市场分类都有哪些？

　　从性质上看，有强制性的碳市场，比如现在的全国碳市场，有自愿性的碳市场。按照地域的范围，有国际性的、全国性的、区域性的，但目前并没有全球性的，未来应该会有全球性的。在《巴黎协定》下的国际合作机制一旦完成，可能会形成覆盖全球范围的碳市场。从覆盖的领域看，有单一行业的市场，当然更多的是多行业、多领域的。

　　碳市场的不同还体现在它的覆盖范围、纳入市场管控的主体、交易的产品、管理的机制等各个方面。我们国家配额市场有两种，包括全国和地方，其中共有八个地方碳市场。自愿减排交易市场也包括两类，一个是CCER交易市场，一个是我们现在很多地方建立的碳普惠。

　　CCER并没有完全停止，称“CCER重启”准确吗？

　　从发展历程看，从原来气候变化主管部门国家发改委2012年发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，到2015年启动CCER的交易，2017年由于种种原因，国家发改委宣布暂停新的CCER项目备案、新的减排量的签发。但是，这里是暂停。这与我们现在经常习惯说“重启CCER市场”不一致。严格地说，重启并不是很准确，因为CCER市场从来没有完全停止，以前签发的减排量的交易仍在进行，并且在过去几年中也直接用于全国碳市场的抵销。我们暂停的只是备案新的项目和新的减排量。

　　这一次CCER为什么不沿用原来的方法学？

　　我们原来采用由开发单位编制完成，向主管部门提出备案的方式，来确定方法学。之前备案的200来个方法学，绝大部分是由过去的《京都议定书》下的CDM机制转化而来的，国内自己开发的是少数，仅有27个。过去几年中真正得到使用的方法学也是比较有限的，绝大多数的方法学——尽管我们过去做了1300多个项目——在闲置中。

　　具体而言，过去的项目涵盖了多个领域，总共签发不到7800万吨。减排量备案项目中，新能源和可再生能源类型占比约90%，风电、光伏、沼气、水电等类型项目数量较多。为了维持这个市场的运转，先后备案了12家温室气体自愿减排项目审定和减量核查机构，备案了9个交易机构。

　　新的CCER要从哪些方面入手改革？

　　当前，国内CCER的价格在不断上升，特别是最近两年比较明显，很长时间CCER价格都处于每吨十元的水平，现在已经达到了每吨五六十元，甚至在有些市场上更高些。

　　从2017年暂停以后，主管部门一直在进行改革创新。如何使CCER的管理体制符合我们新形势的要求？结合放管服要求，对原方法学、减排项目、减排量、审定与核证机构、交易机构等五个备案事项的管理方式进行了调整，突出项目开发、项目审定与减排量核证的技术规范要求，加强信息公开，并对涉及跨境转移事宜进行规定。

　　在改革中主要考虑要做什么？要优化管理，建立统一的技术规范、注册登记和交易场所；要建立起监督管理的工作体系、工作机制，而过去的备案实际上是由七个部门联合组成一个审核理事会来审核通过的，形式上很像审批，这是改革很重要的一点。

　　没有了行政审批，就对监督、管理提出更高的要求。建设CCER市场是一个循序渐进的过程，要分批发布节能减排方法学，有序增加市场交易的主体，还要考虑我们的自愿减排机制与国际机制的接轨，甚至互认。

　　“1+1+4”制度体系及“2+2”基础支撑体系是怎样设计的？

　　全国自愿减排市场的制度体系可以总结为“1+1+4”机制，“1”就是《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》；第二个“1”是一套方法学工具，现在已经发布了4项技术规范，未来还会继续发布；“4”是指4项技术规范，包括《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》《温室气体自愿减排注册登记规则》和《温室气体自愿减排交易结算规则》。

　　为了做好自愿减排交易工作，构建了“2+2”的基础支撑体系，所谓“2+2”就是注册登记机构和注册登记系统、交易机构和交易系统。生态环境部已经发布了公告，注册登记管理机构由国家气候战略中心来承担，交易结算服务由北京绿色交易所承担。