三局合一天津或将试点最大尺度的改革

　　在食品药品监管领域，一种新的尝试或将揭开面纱。

　　记者从接近天津市政府机构改革方案的人士处获悉，今年上半年，天津市将作为全国唯一的省级单位，对食品药品监管体制再进一步改革。未来，天津市食品药品监督管理局、天津市质检局、天津市工商局或将三局合一，组建天津市市场监管委员会。

　　据介绍，这样的改革尝试已经在上述所涉及的政府部门引发议论。在国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉看来，这样的改革被视为未来全国改革的一个重要试水。

　　“天津酝酿这项改革不是最早，但或许步子最大。从学术层面看，很有可能就是未来国家层面的改革样板。”胡颖廉说。

　　在清华大学读博士期间，胡颖廉就曾在原国家食品药品监督管理局实习，在国家行政学院任教期间还曾到广西某市挂职市长助理。长期以来，他一直在研究我国食品药品安全监管。

　　市场监管委员会的构想

　　看起来，这样的改革是一次彻底的变动。

　　“这是天津行政机构改革的重要一步。”上述接近天津市政府机构改革的人士告诉记者，最初，天津市食品药品监督管理局、天津市工商局、天津市质检局各自向天津市政府报送的改革方案并没有现在这么大刀阔斧，而是与相对应的中央层面的各个局改革差不多。

　　但是，当这三个局的方案摆到了天津市政府的会议桌上后，最终的决定是：把这三个局合而为一。有消息称，这样的决定来自中央，中央选择天津进行试点。

　　这样的决定让上述三个局非常意外。“应该说，这个方案是试图将食品药品监管体系从认证到执法统一起来，再次减少中间环节，这是我们都没有想到的。”天津市某局的一位处长告诉记者，天津市政府决定要进行这样的改革后，上述三个局都有些茫然。

　　在天津，食品药品监督管理局、工商局、质检局三个部门分别由不同的副市长分管。在决定要进行这样的改革后，三个分管的副市长分别带着各自分管的局长前往北京，听取上级国家局的意见。国家食品药品监督管理局、国家质检总局、国家工商总局层面，对天津市的改革反应不一。

　　“有一个国家局对这样的改革持反对意见，有一个则是支持态度，还有一个则表示按国家要求来改，但出了问题自己(天津)负责。”上述接近天津市政府机构改革方案的人士这样说。

　　按照记者目前得到的消息，天津此次对食品药品监管体系的改革不仅在市一级层面开展，在天津的区、乡镇、街道都将统一开展。

　　这也就是意味着，未来在天津市，除了市一级层面挂牌成立一个天津市市场监管委员会外，在各区、各乡镇、街道办事处都将有类似监管站、监管所之类的机构，以实现与市一级监管委员会的对接。

　　“现在大家都在议论，如果真的要这样改，原有的这三个局该如何整合?尤其是基层的监管队伍。”天津市某局的一位中层干部说。

　　从记者获得信息看，在这个方案通过之前，还有一个方案曾被提出。该方案的设想是增加监管队伍的编制，比如在天津，增加1800个监管队伍的编制，但增加编制意味着财政每年要为每个编制支出8.7万元。而按照本届中央政府的要求，任期内不增加编制。于是，该方案未获通过。

　　“在天津，区一级的食品药品监管局只有二三十人，而区一级的工商局则有二三百人，把三个局合起来，就可以在不增加编制的基础上实现监管队伍的充实。”上述知情人士说，三局合一的方案能够增加监管效率，减少监管流程，这是好的一面。

　　但让三个局的公务员们担忧的是，全国范围内只有天津这样彻底合并，那以后跟国家层面的监管部门如何对接?这个市场监管委员会是对接国家食品药品监督管理总局、国家质检总局还是国家工商总局?在这个市场监管委员会内部，工作人员原本分属三个局，内部的沟通与协调能否顺利?这些问题都摆在眼前。

　　16年间4次调整

　　在我国，食品药品监管体系经历了颇多的改变与调整，如果从1998年国家药品监督管理局成立算起，大的监管体系调整已经进行了4次。

　　1998年之前，我国的药品监管分散在多个部门，为了实现药品监管的相对集中，国家药品监督管理局成立，全国范围内的垂直管理体系开始建立。

　　2003年，国家药品监督管理局被赋予食品监管的职能。这个职能只是虚职，只有在出现重大食品安全事件时，该局才会综合协调相关部门进行调查。但从机构名称和编制上，都出现变化，有了食品监管人员编制，该局也变身为国家食品药品监督管理局。从地位上看，该局直接向分管的国务院副总理汇报工作。

　　在这个阶段，监管体系依然是垂直体系。但食品的监管职能分散在多个部门。

　　2008年，大部制改革拉开帷幕，原本直接向国务院副总理汇报工作的国家食品药品监督管理局并入卫生部。原本的垂直管理体系被打断，省以下的监管机构改为地方横向管理。这个阶段，强调企业是第一责任人，地方政府负总责。

　　2013年，食品药品监管体系再次迎来大改变。工商、质检、卫生等部门的部分职能被剥离，形成国家食品药品监督管理总局。在这次调整之后，垂直管理体系又被重新提了出来。

　　“2013年改革之后，省以下的监管体系五花八门。为什么会这样?”胡颖廉告诉记者，从全世界范围看，食品药品监管并没有统一的方法，美国有美国的体系，欧洲有欧洲的体系，日本有日本的做法，都不一样。放到我国来看，恐怕也没有办法全国一刀切，需要地方去试。

　　这样的试验已经在多个省市开始

　　在浙江、安徽、江苏，食品药品监管体系的改革在市县两级展开，这两级的食品药品监管队伍正在整合，但在省一级层面，整合还没有开始。

　　在深圳，组建成立了深圳市市场监督管理委员会，下设深圳市食品药品监督管理局和深圳市市场秩序管理局。工商行政管理、质量技术监督、知识产权、食品安全监管、价格监督检查等职责和药品、医疗器械、保健食品、化妆品监管等职责都划入到这个机构内。

　　“在深圳市区、乡镇，这个监管队伍就是一只队伍。”胡颖廉说，但在深圳市一级层面，食品药品监管局、市场秩序管理局还是分开的。

　　与上述省市相比，天津的改革更加彻底，是目前国内省级单位中唯一将食品药品监管职能从上到下进行整合的地方。

　　“其实，天津滨海新区的做法是走到了全国的前列，国家在2013年对食品药品监管体系的改革也是来源于天津滨海新区的探索。”胡颖廉说，此次天津的改革其实是将滨海新区的做法在全市范围内进行了推广。

　　16年来，在对食品药品监管体系的不断调整中，结果并不总是向好，监管力量不足的问题一直没有得到很好的解决。

　　以食品药品监管局为例，只设到县一级，且人员很少。2011年，记者曾采访过甘肃平凉市华亭县。这个县辖101个行政村，18.4万人口，但该县食品药品监管局只有19名工作人员，平均每万人仅有1名监管人员。在当时，不仅华亭县，全国80%以上的县都是如此。

　　而在很多大城市，监管力量不足的问题也同样存在。以天津市为例，该市医疗器械生产企业463家，医疗器械产品注册证约1400个，2012年该市医疗器械生产企业销售额达到70亿元，但对医疗器械的监管人员编制仅有6个，实际只有5个专职监管人员。

　　为了解决监管难题，天津市食品药品监督管理局把天津所辖的16个区县分成6块，也就是两三个区县的食品药品监督管理局实现联动监管，来提高监管效力。除了每个月都要联动开展一次风险排查外，该局还设想通过在一些医疗器械生产企业的关键生产环节上安装黑匣子，来突破监管力量不足的难题。

　　而在2008年的机构改革之后，原本的垂直管理体系被打破，一些地方，甚至没有了专职的监管队伍。

　　“这些年，监管队伍总是改来改去，基层工作人员都有些泄气，不知道该怎么工作。”南方某省一位食药监工作人员这样向记者表达对改革的困惑。在他看来，这种体系的改革不能太频繁，否则反倒影响监管效果。

　　监管体系改革是否太频繁

　　在胡颖廉看来，天津的改革步子迈得大，把三支队伍整合到一起，但物理反应能否产生化学反应，恐怕暂时还要打个问号。这三个局原来的职责范围是不一样的，整合起来并没有想象中那么容易。

　　“还有一点，执法队伍的法律适用怎么整合?”胡颖廉说，改革后的执法队伍成员来自不同的部门，可能在一些执法人员看来合规的生产经营行为，在另一些执法人员看来就是不合规的，如果不能把法律适用问题整合好，对行政相对人来说恐怕将是额外的负担。

　　而对16年来我国食品药品监管体系的数次调整，监管队伍一度有着困惑和不解：频繁的改动对监管是好还是坏?

　　“这16年间的改革应该说是针对我国在不同阶段所面临的矛盾。”胡颖廉说，1998年成立国家药监监督管理局，是为了解决药品监管多头管理的矛盾。 2003年给国家药监局增加食品监管职能则是由于食品监管九龙治水，需要一个综合协调机构。2008年的改革取消垂直管理，是为了调动地方政府对食品药品监管的积极性，强调地方政府负总责。2013年的改革则是要解决食品药品监管多头管理的难题，但并没有大家想象的那么彻底，留下了两个口子。

　　也许正是由于不同阶段的不同矛盾，在食品药品监管体系上的改革尝试，一直没有停止过。

　　胡颖廉也认可，在多次的调整改革中，尽管目标都是为了监管效率的提高，但由于各种衔接、整合的问题，也曾出现矛盾。2008年的改革后，原卫生部对餐饮环节的监管职能移交到原国家食品药品监督管理局，但既有的卫生监管队伍不愿意转到原国家食品药品监管队伍中去，原国家食品药品监督管理局不得不用药监的队伍来实现对餐饮的监管，“结果造成厚此薄彼的情况出现，监管队伍，尤其是基层监管队伍的工作受到了影响。”

　　但在胡颖廉看来，改革还是要坚持，毕竟国家还是在尝试找到最适合国情的监管体系。

　　从世界范围来看，对食品药品的监管有分段管理，也有统一管理，各种模式之间并没有优劣之分。强调监管力量的下沉、社会共治和最严厉的法律，是目前改革推进的重点。