叶耀先：城镇化的动力与要务

　　我们行事之所以无成，原因很多，但最根本的是思想问题，是不知而行，行后仍不知，只凭经验办事的结果。为收事半功倍之效，避免费时失事，应先知而后行。城镇化已经成为当前最热门的话题，但是，对城镇化的涵义、动力和要务尚不很明晰，急需厘清。

　　城镇化的涵义

　　城镇化，英文是urbanization，译成中文，应是城市化。由于中国的建制镇也是城市化地区，所以用城镇化比较符合中国国情。

　　在国外，镇的英文是town，也有用city(城市)的，聚集人口少的city和town没有太大区别，像欧洲，有的国家几千人的聚集地也叫city，也是一个市。不像中国，起码好几万人才能叫市，几千人最多叫镇，不能叫市。

　　什么是城镇化?根据建设部主编、1999年施行的国家标准《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280—98)，城镇化的定义是，“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化，以及城镇不断发展和完善的过程”。

　　这个定义明确指出了三点：第一，城镇化并不是乡村人口向城市人口的“转移”，而是“转化”，转移是人从乡村搬到城镇，转化不仅是人从乡村搬到城镇，而且生产和生活方式也要转化为城镇型，不是“人口的城镇化”;第二，城镇化不只是“转化”，还要建设和管理好城镇，使城镇不断发展和完善，更不是单纯的“人口的城镇化”;第三，城镇化是一个历史过程，发达国家的城镇化已经有两百多年，中国也有六十多年，是不能够人为地去搞什么“城镇化建设”的。

　　城镇化用城镇化水平(urbanization level)或城镇化率(urbanization rate)来衡量，它用城镇化地区的人口除以该地区的总人口来表示。

　　中国2012年的城镇化水平是52.57%，就是说，全国有52.57%的人生活在城镇化地区。城镇化地区一般是指人口密度大于每平方公里2000人，以非农业为主，有道路、供水、供电等基础设施的地区。

　　城镇化的动力

　　城镇化的动力是工业化，没有工业化就没有城镇化。这种动力主要来自城镇的拉力，城镇基础设施、社会服务、教育、医疗、社会保障和收入水平等都优于乡村，所以能吸引乡村人口向城镇转移，由于城镇工业(第二产业)和服务业(第三产业)的发展，需要更多的劳动力，创造更多的就业岗位，所以使乡村人口向城镇转移有了可能。

　　农业生产力提升创造出来的富余劳动力，需要推向城镇造成的推力也不容忽视。所以，城镇化的关键是：一方面，在城镇大力发展工业和服务业，推进城镇建设，使城镇不断发展和完善;另一方面，在乡村推进新农村建设，大力提升农业生产力，减少农业对劳动力的需求。

　　现在有些人认为，城镇化就是让农民到城里去。有的地方，在镇上盖房子，让农民去住。结果，农民去了没有事情干，呆不下去又回去了，这个不叫城镇化。有的地方，一心想发展第三产业，即服务业，他们不知道，一、二、三产业的顺序一般是不能颠倒的，要发展第三产业，一般先要发展第二产业，即发展工业。

　　城镇化是生活方式和生产方式两个同时转化，只有城镇不断发展和完善，使进城的人有工作做，有房子住，能享用基础设施，他们的生产和生活方式才能由乡村型转化为城镇型。

　　城镇化的要务

　　2001年，诺贝尔经济学奖获得者J. 斯蒂格利茨(J. Stiglitse)把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。他的论断是符合实际的。

　　城镇化是经济、社会和城镇发展的必然产物，而不是“带动经济发展的动力”，没有经济、社会和城镇发展就没有城镇化。当然，城镇化又会反过来促进经济发展。所以，做实城镇化，就不能人为地定城镇化指标，搞“城镇化建设”，工业和服务业，农业和城镇发展这些实实在在的事情抓好了，城镇化就是水到成渠的事。

　　笔者曾参加国家城镇化发展战略研究，主持《可持续城镇化》国际合作研究项目，根据中国和世界城镇化的历程和经验教训，笔者认为城镇化的要务有下列5项。

　　在城镇，发展工业和服务业，创造就业岗位，让进入城镇的人有工作可做，逐步改变他们的生产方式。

　　中国的城镇化，大致可以分为三个阶段。

　　1.1949~1958年为健康发展阶段。毛泽东1945年在《论联合政府》中就预言：“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”

　　国家从1953年开始第一个5年计划，大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂，工业化带动城镇化，农村人口通过招工、招兵和招生，有序地向城镇转移。进入城镇就有工作做，有房子住，实现市民化。全国城镇化水平从1949年的10.60% 增长到1958年的16.25%，每年平均增加0.63个百分点。

　　户籍制度是治安和巩固政权的需要，不是为了阻止乡城人口流动，事实上，1949~1952年全国就有1398万人流动，1954~1956年全国人口流动更高达7700万人。说户籍制度严重阻碍城镇化进程，不符合事实。

　　2.1958~1978年为大起大落和徘徊停滞阶段。全国城镇化水平从1958年的16.25%提高到1978年的17.92%，平均每年只增加0.08个百分点，还有几年是负增长。

　　1958~1963年的6年期间，前3年，搞虚幻的工业化，从农村招工3000万人进城，城镇化水平每年平均提升1.45个百分点;后3年，由于粮食减产，城市口粮无法保证供应，又不得不将新进入城市的2600万人下放回农村，城镇化水平每年平均下降1.0个百分点。1966~1976年，国家经济停滞不前，加上1700万知识青年上山下乡，城镇化水平不但没有提升，反而稍有回落。不切实际的工业化带来了人为的超速城镇化，很快就受到城镇化规律的惩罚。

　　3.1978年以后，国家实行改革开放，城镇化进入快速发展阶段。由于经济快速发展，特别是工业和服务业的快速推进，城镇化水平从1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，平均每年增加1.02个百分点。其中，1995~2003年，平均每年增长1.44个百分点。工业化带动城镇化的规则再次回到中国大地。城镇化总体上是好的。但是，不以工业化带动城镇化的 “造城运动”和超速城镇化有所露头，需要特别注意防微杜渐。

　　我们一定要吸取中国城镇化第一阶段的经验和第二阶段的教训，正确处理第三阶段“造城运动”和超速城镇化的露头，把在城镇发展工业和服务业，创造就业岗位列为城镇化的第一要务来抓。

　　(1)在农村，发展规模农业和农业机械化，继续坚持抓好新农村建设，提高农业生产效率和农民生活水平，创生富余劳动力。

　　我国城镇化的第一阶段和第三阶段之所以得到健康和快速发展，在农村进行改革和发展农业机械化是重要因素。没有工业化和农业现代化，就没有城镇化。单纯发展城镇，不注意发展农村，最后城镇也发展不了，这是经过全世界，包括我们中国证实了的客观规律。所以，2005年提出的新农村建设既不能淡化，更不能丢失，而是要进一步大力推进。

　　(2)抓好城镇基础设施和住房等建设，管理好城镇，让进入城镇的人有地方住，能享用城市基础设施，逐步改变他们的生活方式。

　　城市是正在形成的新世界的中心，是带动新世界发展的动力，是创新和经济增长的源泉，是国家的希望和象征。如果一个国家的城市，特别是大城市的建设和管理搞不好，城市就不可能持续发展，这个国家也就没有希望。

　　城镇化，必须抓好城镇基础设施建设和管理。基础设施建设资金，国外主要靠税收，我们应找出可持续的资金来源，不能单纯靠卖地和借债。城镇管理要更新观念，从自上而下逐步转变到自上而下和自下而上相结合。

　　4.在城镇化地区，着力引导和支持都市连绵区的建设和发展，下大力气把已经形成的三大都市连绵区的GDP占全国的份额，从现在的40%提升到60%。

　　都市连绵区(metropolitan area)，亦称城镇密集区，城镇群，是城镇发展的高级形态，将会以比其他城镇更快的速度发展。都市连绵区是指以一个或若干个大城市为中心，周围集聚一批中小城镇，密集分布，地域可达几万平方公里的区域。

　　一般来说，在一个国家，都市连绵区在城镇化水平达到60%的时候才会出现。但是在中国却不是这样。虽然2003年中国的城镇化水平才达到40.53%，在沿海地区却出现了长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三个公认的都市连绵区。

　　1976年，法国地理学家戈德曼(Jean Gottmann )教授认定的世界6大都市连绵区，就有长江三角洲。2010年，长江三角洲土地面积为全国国土面积的2%，人口为全国的6%，国内生产总值为全国的 20%;珠江三角洲土地面积为全国的0.3%，人口为全国的3%，国内生产总值则为全国的9.3%;而京津冀地区土地面积为全国的2.27%，人口为全国的6%， 国内生产总值是全国的10%。这就是说，三个地区加起来，占全国4.57%的土地，15%的人口，国内生产总值却为全国的39.3%。

　　美国和日本的三大都市连绵区对本国GDP的贡献已达到了三分之二，中国的三大都市连绵区对全国GDP的贡献还不到40%。从区域协调发展的角度，一方面要支持和引导三大都市连绵区的发展，使其发挥更大的对内地经济发展的带动和辐射作用;另一方面还要支持和引导其他可能出现的新的都市连绵区的发展。如果把已经形成的三大都市连绵区的GDP占全国的份额，从现在的40%提升到60%，贡献就更大了。

　　5.厘清经济、社会和生态三者之间的关系，采取生态融入经济和社会的策略。

　　在城镇化过程中，要妥善处理经济、社会和生态三者之间的关系。从全世界来看，起先的策略都是以经济为主导，认为经济搞好了，社会和生态问题就可以得到解决。后来发现，有些社会问题，同经济并无直接的关联，经济上去了，社会并没有更加好起来，反而出现了许多新的问题，社会和生态问题并没有完全解决。于是，社会发展被提升到重要位置，把策略改为经济、社会并重，生态优先。

　　经济是社会的子集，加上人类社会在总体上不可避免地要受到地球自然生态的制约，包括土地、能源、水和矿山等资源的约束，经济发展就不仅依赖于社会，而且依赖于生态，这样，生态被提高到比经济和社会更重要的位置，思考如何继承父辈的地球，而不是借用儿孙的地球，所以现在转入采取生态融入经济和社会的策略。

　　我国已经提出“把生态文明理念和原则全面融入城镇化的全过程”，这是值得欣慰的事。但是，如何“全面融入”，需要有具体化的、可操作的措施，比如：设法留下大自然地表，不要用人造物把整个大地覆盖;在城市中心区要有小型生态圈，不要搞花盆式的大自然;建造生态系统各因素整合的城市，不搞与周围大自然隔离的机械城市;城市规划和设计体现地区和历史特色，不抄搬国际样式，不搞单一化;建筑设计重视居民习俗、多样和富于变化，不搞千篇一律;住宅、环境和商业空间混合、统一，不是完全按照功能用途划分空间;创造人和动、植物生命空间，不受人工技术系统支配等等。